Dr. Aryanto Tinambunan

Di banyak forum perencanaan pembangunan daerah, diskusinya sering terdengar meyakinkan: anggaran sudah dihitung, program sudah dirinci, indikator sudah disusun. Namun beberapa tahun kemudian, hasilnya tak selalu sesuai harapan. Jalan memang dibangun, pelatihan memang dilaksanakan, bantuan memang disalurkan—tetapi kemiskinan tak banyak berubah, produktivitas stagnan, dan ketimpangan wilayah tetap menganga.

Fenomena ini bukan semata soal kekurangan dana. Dalam praktik pembangunan modern, semakin banyak analis kebijakan bersepakat bahwa kegagalan pembangunan lebih sering berakar pada diagnosis masalah yang keliru. Program dirancang untuk mengobati gejala, bukan menyembuhkan penyakit.

Di sinilah konsep problem tree—yang populer dalam metodologi perencanaan Bappenas dan lembaga pembangunan internasional—menjadi relevan kembali.

Penyakit Lama: Kebijakan yang Menyasar Gejala

Kesalahan paling umum dalam kebijakan publik adalah menyamakan masalah yang terlihat dengan akar masalah yang sebenarnya. Ketika angka kemiskinan tinggi, respons cepatnya adalah bantuan sosial. Ketika pengangguran meningkat, solusinya pelatihan kerja. Ketika ekonomi daerah lambat, jawabannya pembangunan infrastruktur.

Semua langkah itu tidak salah. Namun sering kali tidak cukup.

Ambil contoh daerah dengan kemiskinan pedesaan tinggi. Bantuan tunai dapat mengurangi tekanan jangka pendek, tetapi tidak otomatis meningkatkan produktivitas pertanian, memperbaiki akses pasar, atau mengubah struktur ekonomi desa. Pelatihan kerja juga tidak banyak membantu jika industri lokal yang mampu menyerap tenaga kerja belum tersedia.

Dalam kasus seperti ini, kebijakan sebenarnya hanya menambal permukaan. Ia bekerja seperti obat penurun panas yang menurunkan demam tanpa mengatasi infeksi.

Masalahnya bukan pada kebijakan yang buruk, melainkan pada pertanyaan awal yang salah.

Diagnosis: Tahap yang Paling Diabaikan

Dalam dunia medis, dokter tidak boleh langsung memberi obat sebelum diagnosis. Anehnya, dalam kebijakan pembangunan, tahap diagnosis justru sering menjadi bagian paling singkat.

Banyak dokumen perencanaan daerah menyusun daftar masalah berdasarkan indikator statistik: kemiskinan, stunting, pengangguran, ketimpangan, inflasi. Daftar ini penting, tetapi ia baru menunjukkan “apa yang terjadi”, bukan “mengapa itu terjadi”.

Di sinilah problem tree berperan.

Metode ini memaksa perencana memetakan hubungan sebab-akibat secara sistematis: apa masalah utama, apa penyebab langsungnya, apa penyebab strukturalnya, dan apa dampak jangka panjangnya.

Pendekatan ini sederhana di atas kertas, tetapi revolusioner dalam praktik. Ia mengubah fokus dari program menjadi diagnosis.

Dari Program-Oriented ke Problem-Oriented

Salah satu warisan birokrasi pembangunan lama adalah kecenderungan berpikir berbasis program. Setiap dinas memiliki daftar kegiatan rutin, setiap tahun anggaran harus terserap, dan keberhasilan sering diukur dari jumlah proyek yang terlaksana.

Pendekatan problem tree memutar logika tersebut. Ia menuntut kebijakan dimulai dari masalah, bukan dari program.

Misalnya, jika ekonomi daerah bertumpu pada komoditas mentah, akar masalahnya mungkin bukan kekurangan subsidi petani, tetapi ketiadaan industri pengolahan, lemahnya akses logistik, atau keterbatasan tenaga kerja terampil. Dalam situasi ini, membangun pabrik kecil, memperkuat pendidikan vokasi, dan memperbaiki rantai distribusi mungkin jauh lebih efektif daripada sekadar meningkatkan bantuan produksi.

Dengan kata lain, solusi yang tepat sering berada satu atau dua lapis lebih dalam dari masalah yang terlihat.

Mengapa Diagnosis Sering Keliru?

Ada beberapa sebab mengapa diagnosis kebijakan sering meleset.

Pertama, tekanan politik jangka pendek. Kepala daerah membutuhkan hasil cepat yang terlihat publik. Program yang memberi dampak struktural biasanya memerlukan waktu lama, sementara proyek fisik atau bantuan langsung lebih mudah diklaim keberhasilannya.

Kedua, fragmentasi kelembagaan. Masalah pembangunan jarang berada dalam satu sektor. Kemiskinan, misalnya, berkaitan dengan pendidikan, kesehatan, infrastruktur, pasar kerja, hingga tata ruang. Namun struktur birokrasi yang sektoral membuat solusi sering parsial.

Ketiga, keterbatasan integrasi data. Banyak daerah memiliki data statistik melimpah, tetapi belum tentu memiliki analisis hubungan sebab-akibat yang memadai. Tanpa analisis ini, angka hanya menjadi daftar, bukan alat diagnosis.

Pelajaran dari Praktik Global

Bank Dunia, UNDP, hingga OECD telah lama menekankan pentingnya root cause analysis dalam kebijakan publik. Studi evaluasi pembangunan menunjukkan bahwa intervensi yang berbasis diagnosis struktural memiliki tingkat keberhasilan jauh lebih tinggi dibanding program yang hanya merespons indikator permukaan.

Negara-negara yang berhasil melakukan transformasi ekonomi—dari Korea Selatan hingga Vietnam—tidak hanya menambah anggaran pembangunan. Mereka secara konsisten mengidentifikasi hambatan struktural utama, lalu mengarahkan kebijakan lintas sektor untuk mengatasinya.

Dengan kata lain, keberhasilan pembangunan lebih ditentukan oleh ketepatan membaca masalah daripada besarnya belanja negara.

Saatnya Kembali ke Dasar

Bagi pemerintah daerah di Indonesia, termasuk provinsi-provinsi yang sedang mengejar transformasi ekonomi, pelajaran ini semakin penting. Tantangan pembangunan kini semakin kompleks: urbanisasi cepat, perubahan iklim, disrupsi teknologi, hingga persaingan investasi global.

Dalam situasi seperti ini, kesalahan diagnosis menjadi jauh lebih mahal. Program yang salah sasaran bukan hanya membuang anggaran, tetapi juga mengunci daerah dalam jebakan pembangunan jangka panjang.

Karena itu, sebelum membahas berapa proyek yang akan dibangun tahun depan, pertanyaan yang lebih mendasar seharusnya diajukan terlebih dahulu:

Apakah kita benar-benar memahami masalah yang ingin kita selesaikan?

Jika jawabannya belum pasti, mungkin bukan program baru yang dibutuhkan, melainkan peta masalah yang lebih jujur.

Di atas meja perencanaan, selembar diagram sebab-akibat sederhana kadang lebih berharga daripada seribu halaman proposal proyek. Sebab dalam pembangunan, seperti dalam pengobatan, resep terbaik selalu dimulai dari diagnosis yang tepat.

*) Dosen tidak tetap Unika Santo Thomas, Mantan Kepala Bappeda Dairi dan ASN Pemprovsu