Oleh Ahmad Humam Hamid*)

Indonesia berusia 81 tahun.

Seperti biasa, kita akan merayakannya dengan upacara, pidato, bendera, lagu kebangsaan, dan kalimat-kalimat besar tentang Indonesia Emas. Kita akan berbicara tentang pertumbuhan, hilirisasi, transformasi digital, pembangunan manusia, dan masa depan yang gemilang.

Semua terdengar indah.

Tetapi sesekali, ada baiknya kita mematikan pengeras suara dari panggung utama dan mendengarkan suara yang lebih kecil dari daerah.

Di sana ada seorang kepala daerah yang dipilih langsung oleh rakyatnya. Ia datang ke Jakarta, mengetuk pintu kementerian, menunggu rapat, mengirim surat, melakukan lobi, dan berharap.

Ia berharap dana transfer turun.

Ia berharap izin keluar.

Ia berharap program daerahnya tidak dipangkas.

Ia bahkan bisa saja harus menjelaskan kepada pejabat pusat mengapa daerahnya membutuhkan sesuatu yang sebenarnya paling diketahui oleh rakyat yang memilihnya.

Di sinilah paradoks Indonesia pasca-Reformasi mulai terlihat.

Kita telah mendesentralisasikan politik, tetapi apakah kita benar-benar telah mendesentralisasikan kekuasaan?

Atau jangan-jangan kita hanya memindahkan bilik suara ke daerah, sementara sebagian besar kunci brankas tetap disimpan di Jakarta?

Pertanyaan ini penting karena sentralisme yang sedang tumbuh di Indonesia bukanlah sentralisme Orde Baru.

Tidak ada lagi desa yang harus seragam karena komando. Tidak ada lagi kepala daerah yang sekadar menunggu instruksi politik dari pusat. Tentara juga bukan lagi instrumen utama untuk mengatur daerah.

Yang muncul sekarang jauh lebih halus.

Dan karena lebih halus, mungkin justru lebih sulit dikenali.

Saya menyebutnya Negara Neo-Sentralis Hibrida.

Ia hibrida karena dua wajah hidup bersamaan. Di depan kita melihat demokrasi: gubernur, bupati, wali kota dipilih rakyat; DPRD tetap ada; Pilkada tetap berlangsung; visi-misi tetap dibacakan dengan penuh keyakinan.

Tetapi di belakang panggung, sebagian instrumen paling menentukan dari kekuasaan daerah bergerak kembali ke pusat: uang, regulasi, standar, perizinan, data, dan desain berbagai program pembangunan.

Dulu Jakarta mengendalikan daerah dengan komando.

Hari ini Jakarta dapat melakukannya dengan formula.

Dulu sentralisasi membutuhkan kekuasaan politik yang terlihat. Sekarang ia cukup membutuhkan regulasi, sistem anggaran, platform digital, dan kewenangan administratif yang tersebar di berbagai kementerian.

Itulah yang membuatnya baru.

Dan itulah yang membuatnya berbahaya.

Karena demokrasi lokal dapat tetap hidup secara prosedural sementara kapasitasnya untuk menentukan nasib sendiri perlahan menyusut.

Masalahnya, karena institusinya masih ada, kita merasa otonomi juga masih ada.

Padahal keduanya tidak selalu sama.

Otonomi bukan hanya hak memilih pemimpin. Otonomi adalah kemampuan pemimpin yang dipilih itu untuk melakukan sesuatu setelah terpilih.

Di sinilah persoalannya.

Pilkada menghabiskan uang yang tidak sedikit. Para calon gubernur dan bupati berdebat tentang jalan, sekolah, rumah sakit, pertanian, kemiskinan, investasi, lapangan kerja, bahkan harga pangan.

Mereka meminta rakyat memilih.

Rakyat memilih.

Lalu pemenang dilantik.

Tetapi setelah pesta selesai, sang kepala daerah berhadapan dengan sesuatu yang jauh lebih dingin daripada kotak suara:

APBD.

Di sinilah janji politik bertemu dengan arsitektur fiskal negara.

Jika ruang diskresi anggaran semakin sempit, kepala daerah kehilangan sebagian kemampuan untuk menerjemahkan mandat elektoral menjadi kebijakan yang khas daerah.

Akibatnya muncul sebuah paradoks:

legitimasi politik berada di daerah, tetapi sebagian kapasitas eksekusinya berada di pusat.

Kita akhirnya mempunyai demokrasi tanpa cukup diskresi.

Rakyat boleh memilih siapa yang mereka inginkan. Tetapi semakin banyak keputusan substantif ditentukan oleh aturan yang datang dari atas.

Baca juga: Tgk Juha Christensen: Raahe, Åland, Gunong Halimon, Helsinki, dan Perdamaian Aceh

Kepala daerah kemudian menghadapi godaan yang sangat manusiawi: daripada berdebat dengan konstituen tentang apa yang dapat dikerjakan, lebih baik berangkat ke Jakarta mencari proyek.

Daripada menjadi inovator kebijakan, ia berubah menjadi pelobi anggaran.

Daripada bertanya, “Apa yang paling dibutuhkan rakyat saya?”, ia terdorong bertanya, “Program kementerian apa yang bisa kita bawa pulang?”

Di titik itu, desentralisasi mulai mengalami pembalikan yang aneh.

Kepala daerah tetap dipilih rakyat.

Tetapi untuk menjalankan pemerintahannya, ia harus semakin pandai menyenangkan pusat.

Ini bukan lagi sentralisme dengan seragam.

Ini sentralisme dengan spreadsheet.

Kalau fenomena ini terjadi pada daerah dengan otonomi biasa, kita masih dapat berdebat tentang desain hubungan fiskal. Tetapi Aceh membawa persoalan yang berbeda.

Aceh bukan sekadar daerah yang memperoleh tambahan anggaran karena kemurahan hati Jakarta.

Otonomi Aceh lahir dari sejarah konflik, negosiasi politik, dan perdamaian. MoU Helsinki 2005 kemudian memperoleh landasan hukum melalui Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

Karena itu, otonomi Aceh seharusnya dibaca bukan hanya sebagai mekanisme administrasi.

Ia adalah bagian dari arsitektur perdamaian.

Di sinilah persoalan Dana Otsus menjadi penting.

Skema awal Dana Otsus Aceh memang dirancang secara bertahap: ekuivalen 2 persen plafon DAU nasional untuk periode awal, kemudian 1 persen setelah 2022, dengan skema 1 persen itu sendiri berakhir pada 2027.

Artinya, tahun 2027 bukan sekadar tahun anggaran.

Ia adalah sebuah jam politik.

Apa yang sebenarnya kita lakukan setelah instrumen fiskal khusus itu berakhir?

Apakah otonomi asimetris memang dimaksudkan sebagai desain politik jangka panjang?

Ataukah ia pada akhirnya hanya sebuah mekanisme fiskal yang memiliki tanggal kedaluwarsa?

Pertanyaan ini tidak boleh dijawab hanya oleh Kementerian Keuangan.

Karena yang dipertaruhkan bukan semata-mata berapa rupiah yang diterima Aceh.

Yang dipertaruhkan adalah apakah kekhususan yang lahir dari perdamaian memiliki konsekuensi institusional yang cukup kuat untuk bertahan melampaui satu skema transfer.

Di sinilah Aceh menjadi ujian bagi Indonesia.

Jika otonomi asimetris yang lahir dari sebuah perjanjian damai saja pada akhirnya dapat dipersempit menjadi persoalan formula transfer, maka kita perlu bertanya lebih serius:

Apa sebenarnya arti desentralisasi dalam Republik Indonesia?

Untuk memahami persoalan itu, kita tidak perlu selalu melihat ke negara-negara besar. Lihat Basque.

Spanyol memberikan kepada wilayah Basque sebuah arsitektur fiskal yang sangat berbeda. Melalui Concierto Económico, institusi fiskal Basque memiliki kewenangan normatif dan administratif yang luas dalam perpajakan. Mereka memungut dan mengelola pajaknya sendiri.

Tetapi ada sesuatu yang lebih penting daripada sekadar kewenangan memungut pajak.

Basque juga menanggung risikonya sendiri.

Dalam sistem tersebut dikenal prinsip unilateral risk: jika penerimaan bagus, Basque menikmati hasilnya; jika buruk, risiko fiskalnya juga mereka tanggung.

Kemudian Basque memberikan kontribusi kepada negara Spanyol melalui mekanisme Cupo untuk membiayai kompetensi negara yang tidak diserahkan kepada wilayah tersebut.

Ini hubungan yang menarik.

Bukan daerah yang terus-menerus menunggu uang pusat.

Bukan pula daerah yang sepenuhnya lepas dari negara.

Melainkan sebuah wilayah yang memiliki kewenangan, sumber penerimaan, dan tanggung jawab fiskal sendiri dalam kerangka negara yang sama.

Inilah pelajaran yang sering hilang dalam perdebatan tentang otonomi.

Desentralisasi bukan sekadar membagi uang.

Desentralisasi berarti membagi kewenangan, sumber daya, dan risiko.

Kalau daerah diberi kewenangan tetapi uangnya tetap dikendalikan pusat, ia tidak benar-benar otonom.

Kalau daerah diberi uang tetapi tidak memiliki kewenangan mengambil keputusan, ia hanya menjadi pelaksana.

Dan kalau daerah diberi kewenangan tanpa tanggung jawab fiskal, kita hanya menciptakan moral hazard.

Basque menawarkan sesuatu yang lebih dewasa:

own the power, own the revenue, own the risk.

Kenya menawarkan pelajaran yang berbeda.

Konstitusi Kenya 2010 menetapkan bahwa bagian pendapatan nasional yang dialokasikan kepada pemerintah county tidak boleh kurang dari 15 persen dari seluruh penerimaan yang dikumpulkan pemerintah nasional. Konstitusi juga membentuk Commission on Revenue Allocation yang memberikan rekomendasi mengenai pembagian pendapatan.

Yang menarik bukan sekadar angka 15 persen.

Yang lebih penting adalah prinsipnya: sebagian hak fiskal daerah dibuat lebih sulit untuk diubah menjadi hadiah politik tahunan pemerintah pusat.

Parlemen tetap memiliki peran. Pemerintah pusat tetap ada. Tetapi daerah memiliki sebuah lantai fiskal yang dijamin konstitusi.

Ini berbeda secara filosofis dengan daerah yang setiap tahun harus datang meminta bagian dari kue.

Kenya mengatakan sesuatu yang sederhana:

daerah tidak seharusnya hidup dari kemurahan hati pusat.

Mereka harus mempunyai hak yang dapat diprediksi.

Bagi Indonesia, pelajarannya bukan bahwa kita harus menyalin Kenya mentah-mentah.

Pelajarannya adalah bahwa desentralisasi membutuhkan perlindungan konstitusional terhadap hak fiskal daerah.

Sebab kalau seluruh desain fiskal daerah dapat dinegosiasikan kembali setiap tahun melalui mekanisme administratif pusat, maka otonomi pada akhirnya selalu memiliki kelemahan yang sama:

ia hidup selama pusat bersedia memberinya ruang.

Inilah bagian yang paling sering tidak terlihat.

Sentralisasi tidak selalu melahirkan pemberontakan.

Kadang-kadang ia melahirkan sesuatu yang lebih sunyi.

Saya menyebutnya disintegrasi dingin.

Bukan daerah yang mengibarkan bendera baru.

Bukan gubernur yang mendeklarasikan kemerdekaan.

Bukan pula perang.

Yang terjadi adalah sesuatu yang lebih sederhana: warga mulai merasa bahwa siapapun yang mereka pilih tidak banyak mengubah hidup mereka.

Mereka memilih gubernur.

Tetapi keputusan besar tetap datang dari tempat lain.

Mereka memilih bupati.

Tetapi ruang fiskalnya semakin ditentukan oleh formula yang tidak mereka pahami.

Mereka melihat proyek pembangunan.

Tetapi tidak selalu merasa bahwa proyek itu lahir dari kebutuhan mereka.

Lama-lama, hubungan emosional dengan negara dapat menipis.

Negara tidak pecah secara geografis.

Ia mulai pecah secara emosional.

Dan sejarah Indonesia seharusnya membuat kita sangat berhati-hati terhadap gejala semacam itu.

Kita terlalu sering menganggap integrasi nasional sebagai sesuatu yang otomatis.

Padahal negara bukan hanya peta.

Negara adalah perasaan bahwa keputusan yang dibuat atas nama Republik juga memperhitungkan kehidupan kita.

Karena itu Indonesia tidak membutuhkan pembubaran Negara Kesatuan.

Sebaliknya.

Kita membutuhkan Negara Kesatuan yang lebih dewasa.

Perlu ada jaminan fiskal minimum bagi pemerintah daerah yang lebih stabil dan dapat diprediksi, sehingga otonomi tidak menjadi korban perubahan prioritas anggaran pusat.

Kita juga perlu membedakan dengan jelas antara dana yang memang harus digunakan untuk program nasional dan dana yang harus tetap menjadi ruang diskresi daerah.

Tidak semua rupiah harus diberi label dari Jakarta.

Daerah bukan kantor cabang kementerian.

Untuk daerah yang memiliki status khusus, terutama Aceh dan Papua, desain fiskal harus konsisten dengan alasan politik dan sejarah lahirnya kekhususan tersebut.

Aceh tidak boleh diperlakukan semata-mata sebagai satu lagi provinsi yang kebetulan memperoleh transfer lebih besar.

Untuk daerah tertentu, Indonesia juga perlu serius memperluas taxing power, bukan hanya terus-menerus membicarakan transfer.

Sebab daerah yang selamanya hanya menerima transfer akan selalu mempunyai hubungan psikologis yang tidak seimbang dengan pusat.

Dan kita perlu berani membangun mekanisme yang membuat pembagian fiskal pusat-daerah lebih transparan, objektif, dan tidak terlalu mudah menjadi objek tarik-menarik politik tahunan.

Intinya sederhana:

beri daerah kewenangan, beri mereka sumber daya, lalu beri mereka tanggung jawab atas hasilnya.

Jangan meminta daerah bertanggung jawab atas sesuatu yang sebagian besar tidak dapat mereka kendalikan.

Pada usia 81 tahun, Indonesia sebenarnya tidak sedang menghadapi pertanyaan apakah kita akan kembali ke Orde Baru.

Pertanyaannya lebih subtil.

Apakah kita sedang menciptakan bentuk sentralisme baru yang jauh lebih modern, lebih bersih, lebih digital, dan karena itu lebih sulit dikenali?

Kita harus berhati-hati.

Sebab sentralisme tidak selalu datang dengan sepatu lars.

Kadang ia datang dengan aplikasi.

Tidak selalu membawa surat perintah.

Kadang ia datang sebagai formula.

Tidak selalu menggunakan komando.

Kadang cukup dengan sebuah peraturan menteri.

Dan tidak selalu membungkam demokrasi.

Baca juga: Serial 21 Tahun MoU Helsinki-V: Soeharto, Hasan Tiro, dan Doktrin Keamanan Nasional

Kadang ia membiarkan demokrasi tetap berlangsung, sambil perlahan mengurangi kemampuan demokrasi itu untuk menentukan sesuatu.

Itulah Neo-Sentralisme Hibrida.

Dan karena itu, persoalannya bukan Jakarta versus daerah.

Persoalannya adalah bagaimana membuat Jakarta kuat tanpa membuat daerah menjadi lemah.

Indonesia tidak membutuhkan pusat yang semakin kuat karena daerah-daerahnya semakin tergantung.

Indonesia membutuhkan pusat yang kuat karena daerah-daerahnya kuat.

Kenya mengajarkan pentingnya kepastian hak fiskal.

Basque menunjukkan bahwa otonomi dapat berjalan bersama tanggung jawab dan risiko.

Aceh memberikan pelajaran yang lebih dekat dan lebih pahit: otonomi tidak boleh dipisahkan dari sejarah politik yang melahirkannya.

Maka menjelang 2027, pertanyaannya seharusnya tidak berhenti pada:

Berapa besar Dana Otsus Aceh?

Pertanyaan yang lebih besar adalah:

Setelah 2027, apakah Indonesia masih percaya bahwa perdamaian membutuhkan otonomi yang bermakna?

Dan pertanyaan itu sesungguhnya bukan hanya pertanyaan untuk Aceh.

Ia pertanyaan untuk seluruh Republik.

Sebab otonomi daerah bukan hadiah dari Jakarta.

Ia adalah salah satu cara Indonesia memastikan bahwa kekuasaan negara tetap mempunyai pemilik.
Rakyat.

*) PENULIS adalah Sosiolog dan Mantan Guru Besar Universitas Syiah Kuala (USK) Banda Aceh.