‘บวรศักดิ์’ ยกข้อบังคับสภา-รัฐธรรมนูญร่ายยาว ฝ่ายค้านยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลยังยุบสภาได้ จนกว่าตรวจสอบญัตติสมบูรณ์ เตือน ‘วันนอร์’ เป็นประธานสภาหลายครั้งแล้วให้ตีความญัตติซักฟอกอย่างที่เคยทำมา

ที่ทำเนียบรัฐบาล นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี กล่าวถึงกรณีนายวันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานสภาผู้แทนราษฎร ระบุหากฝ่ายค้านยื่นญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจตามมาตรา 151 จะทำให้นายกรัฐมนตรีไม่สามารถใช้อำนาจยุบสภาได้ ว่าความจริงประธานสภาก็เป็นคนเจนสภา ท่านไม่ได้เป็นประธานสภาครั้งแรก ท่านเป็นประธานสภามาตั้งแต่ปี’40 และเป็นประธานสภามาหลายครั้ง

ครั้งหลังสุดที่มีการยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล น.ส.แพทองธาร ชินวัตร มันมีปัญหาว่าญัตตินั้นไม่ถูกต้อง เพราะไปพูดถึงคนนอก คือบิดาท่านนายกฯ ท่านก็ไม่ยอมรับญัตตินั้นและไม่บรรจุ ใช้เวลาอยู่หลายวันที่ฝ่ายค้านต้องไปแก้ นั่นคือทางปฏิบัติที่ทำกันมา

เพราะข้อบังคับการประชุมสภาเขียนไว้ชัดในข้อ 176 ว่าเมื่อประธานสภาได้รับญัตติไม่ไว้วางใจแล้วให้ทำการตรวจสอบ หากมีข้อบกพร่องให้ประธานสภาแจ้งให้ผู้เสนอญัตติทราบภายใน 7 วันนับแต่วันที่ได้รับญัตติ และในวรรคสองบอกว่า เมื่อประธานสภาตรวจสอบความถูกต้องของญัตติแล้วให้บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมเป็นเรื่องเร่งด่วนและแจ้งให้นายกฯทราบ

แปลว่าต้องมีการตรวจสอบว่าญัตตินั้นครบถ้วนถูกต้องสมบูรณ์หรือไม่ ทำกันอย่างนี้มาจนถึงรัฐบาลที่แล้ว พอมาถึงรัฐบาลนี้บอกว่าไม่ได้ พอรับปั๊บ ฝ่ายค้านยื่นปั๊บยุบสภาไม่ได้เลย ด้วยความเคารพ ตนคิดว่าไม่ถูกต้อง เพราะที่รัฐธรรมนูญเขียนเอาไว้ชัดในมาตรา 151 วรรคสอง ว่าเมื่อมีการเสนอญัตติตามวรรคหนึ่งแล้ว จะมีการยุบสภาไม่ได้ เว้นแต่มีการถอนญัตติ หรือการลงมตินั้นไม่ได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งตามวรรคสี่

นายบวรศักดิ์กล่าวว่า ความจริงตนเป็นคนเขียนมาตรานี้เองในรัฐธรรมนูญปี 2540 ในมาตรา 185-186 ก่อนหน้านั้นตั้งแต่ปี 2475-2534 ไม่มีบทบัญญัติห้ามยุบสภาทั้งที่มีการยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจแล้ว เพราะเคยเกิดเหตุการณ์ขึ้นในปี 2538 ซึ่งมีการยื่นญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ และมีการอภิปรายไม่ไว้วางใจในวันที่ 17 ถึง 18 ธ.ค. 38 เรื่อง ส.ป.ก. 4-01 เมื่ออภิปรายเสร็จสิ้นลง พรรคการเมืองร่วมรัฐบาลพรรคหนึ่งประกาศงดออกเสียงในการลงมติ และรัฐมนตรีพรรคนั้นจะถอนตัวทั้งหมด เป็นเหตุให้นายกรัฐมนตรีในเวลานั้นยุบสภาผู้แทนราษฎรตอนเวลา 12.00 น. ของวันที่ 19 ธ.ค. 38 ชั่วโมงครึ่งก่อนการลงมติไม่ไว้วางใจในเวลา 13.30 น. แต่นายกฯยุบสภาเที่ยง เป็นเหตุให้สภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้นไม่สามารถลงมติได้ ผมจึงเสนอให้บัญญัติไว้ในมาตรา 185 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญ 2540 ว่า

“เมื่อมีการเสนอญัตติแล้วจะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมิได้ เว้นแต่จะมีการถอนญัตติ หรือการลงมตินั้นไม่ได้คะแนนเสียงกึ่งหนึ่งตามวรรคสาม” ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างอำนาจอภิปรายไม่ไว้วางใจอันเป็นการตรวจสอบรัฐบาลของสภาผู้แทนราษฎร และอำนาจของฝ่ายบริหารในการถ่วงดุลสภาด้วยการยุบสภา บทบัญญัติมาตรานี้ของรัฐธรรมนูญปี 40 ก็มาปรากฏในรัฐธรรมนูญปี 50 มาตรา 158 วรรคหนึ่ง และในรัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับปัจจุบัน ในมาตรา 151 ววรรคสอง” นายบวรศักดิ์กล่าว

นายบวรศักดิ์กล่าวว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นในเวลานี้ก็คือ การห้ามรัฐบาลยุบสภาเพราะการยื่นญัตติไม่ไว้วางใจดังกล่าวจะเริ่มเมื่อใด และสิ้นสุดลงเมื่อใดนั้น ถ้าพิจารณาแต่ตัวหนังสือของมาตรา 151 ที่ใช้คำว่า “เมื่อได้มีการเสนอญัตติตามวรรคหนึ่งแล้วจะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้ ก็อาจจะบอกว่ายื่นญัตติไม่ไว้วางใจก็ห้ามยุบสภาแล้ว ยื่นปั๊บก็ห้ามยุบปุ๊บ ไม่ต้องดูอย่างอื่น นี่เป็นการตีความที่ง่ายแบบตัวอักษรล้วน ๆ ไม่ได้ดูอย่างอื่นเลย คนไม่ต้องเรียนกฎหมายก็พูดได้ ดูจะง่ายเกินไป แต่ต้องอ่านให้จบวรรค เขาบอกว่าห้ามยุบสภา เว้นแต่จะมีการถอนญัตติ หรือการลงมติไม่ได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง

“เราก็จะเข้าใจได้ถูกต้องว่า จะเริ่มห้ามยุบสภาได้ต่อเมื่อญัตตินั้นถูกต้อง ครบถ้วนสมบูรณ์ บรรจุระเบียบวาระ และแจ้งให้นายกฯทราบตามข้อบังคับการประชุม ที่ต้องใช้ข้อบังคับการประชุมสภาว่าด้วยการเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ หมวด 9 ส่วนที่ 1 ประกอบด้วย เพราะรัฐธรรมนูญมาตรา 151 วรรคสอง เขียนเรื่องการถอนญัตติ ซึ่งการถอนญัตติไม่เคยเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญตรงไหนเลย ซึ่งการถอนญัตติจะถอนได้หรือไม่ได้ ต้องย้อนไปข้อบังคับการประชุมสภาเท่านั้น เพราะในรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติเรื่องนี้ไว้แต่อย่างใด ฉะนั้น ที่พูดว่าต้องดูรัฐธรรมนูญซึ่งใหญ่กว่าข้อบังคับเพียงอย่างเดียว ไม่ต้องดูข้อบังคับ จึงไม่ถูกต้อง”

นายบวรศักดิ์กล่าวต่อว่า เพราะการถอนยื่นญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจจะทำได้หรือไม่ ต้องใช้ข้อบังคับการประชุมสภาข้อ 62 ซึ่งบอกว่า “การถอนชื่อจากการเป็นผู้ร่วมกันเสนอญัตติใด หรือจากการเป็นผู้รับรองกระทำได้เฉพาะก่อนที่ประธานสภาสั่งบรรจุญัตติเข้าระเบียบวาระการประชุม ในกรณีที่ประธานสภาสั่งบรรจุบัญญัตินั้นเข้าระเบียบวาระการประชุมแล้วจะถอนชื่อได้ต่อเมื่อได้รับการยินยอมของที่ประชุม”

ดังนั้น เมื่อต้องไปดูข้อบังคับการประชุม ก็ต้องเอาข้อ 62 มาใช้ ประกอบรัฐธรรมนูญมาตรา 151 วรรคสอง จะเอาเฉพาะข้อ 62 มาใช้ข้อเดียว แต่ไม่นำข้อบังคับการประชุม ข้อ 176 มาใช้ด้วยก็ดูจะประหลาด เพราะเลือกใช้เฉพาะข้อบังคับที่เป็นประโยชน์ อันไหนไม่เป็นประโยชน์ก็ไม่ใช้ โดยมาบอกว่ารัฐธรรมนูญใหญ่กว่า
นายบวรศักดิ์กล่าวว่า ข้อบังคับข้อ 176 ซึ่งอยู่ในหมวด 9 ส่วนที่ 1 การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจบัญญัติว่า

“เมื่อประธานสภาได้รับญัตติตามข้อ 175 แล้ว ให้ทำการตรวจสอบ หากมีข้อบกพร่องให้ประธานสภาแจ้งให้ผู้เสนอทราบภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับญัตติ และวรรคสองระบุว่า เมื่อประธานสภาได้ตรวจสอบความถูกต้องของญัตติแล้ว ให้บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมเป็นเรื่องด่วนและแจ้งให้นายกรัฐมนตรีทราบ

เหตุที่ข้อ 176 เขียนแบบนี้ เพราะในอดีตญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ยื่นนั้นมีความไม่ถูกต้อง ไม่ครบถ้วน ไม่สมบูรณ์หลายประการ ล่าสุดญัตติที่ยื่นต่อรัฐบาล น.ส.แพทองธาร สั่งให้ไปแก้หลายครั้ง หรือสมัยรัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ 3 ครั้ง แต่ทุกครั้งมีการถอนชื่อ ทำให้ญัตตินั้นไม่ครบจำนวนผู้ยื่น นอกจากนี้ เมื่อไม่นานนี้ สว.จำนวน 21 คนเข้าชื่อกันยื่นต่อประธานวุฒิสภาให้ส่งคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณาวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของ สว. 136 คนสิ้นสุดลง ปรากฏว่าพอตรวจสอบลายมือชื่อ ปรากฏว่ามี 3 รายชื่อไม่ถูกต้อง ทำให้การเข้าชื่อดังกล่าวมีจำนวนไม่ครบตามที่รัฐธรรมนูญ ทำให้คำร้องนั้นตกไป

นายบวรศักดิ์กล่าวว่า แปลว่าไม่ใช่ว่าพอยื่นปั๊บไม่ต้องตรวจสอบอะไรเลย แสดงให้เห็นว่าแล้วลำพังการยื่นญัตติตามมาตรา 151 วรรคสองแต่เพียงอย่างเดียว โดยยังไม่รู้เลยว่าญัตติดังกล่าวมีความถูกต้องสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมหรือไม่ ซึ่งข้อบังคับข้อ 176 จึงบังคับประธานสภาให้ตรวจสอบ เมื่อตรวจสอบแล้วไม่มีข้อบกพร่องก็บังคับประธานสภาทำ 2 เรื่องคือ บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมเป็นเรื่องด่วน และแจ้งให้นายกฯทราบ เพื่อบอกนายกฯว่าบัดนี้อำนาจยุบสภาหมดแล้ว และให้เตรียมตัวมารับการอภิปราย

ดังนั้น วันนี้เมื่อมีการยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจตามมาตรา 151 วรรคสอง เฉย ๆ โดยแจ้งให้นายกฯทราบโดยไม่ตรวจสอบหรือไม่ คำตอบก็ชัดเจนในตัวอยู่แล้วว่า ถ้าประธานสภาแจ้งให้นายกฯทราบโดยไม่ตรวจสอบ คนที่เสนอประธานสภาฝ่ายกฎหมาย หรือใครก็แล้วแต่ ก็ทำให้ประธานสภาทำผิดข้อบังคับ เพราะญัตติดังกล่าวอาจมีข้อบกพร่อง ไม่สมบูรณ์ และไม่อาจสามารถบรรจุระเบียบวาระเป็นเรื่องด่วนได้

รองนายกฯกล่าวว่า ดังนั้น ต้องตรวจสอบเสียก่อน ซึ่งให้เวลา 7 วัน เมื่อตรวจสอบแล้วจึงจะแจ้งให้นายกฯทราบ และนับตั้งแต่วันที่แจ้งให้นายกฯทราบ ข้อห้ามที่จะห้ามยุบสภาจะเริ่มนับตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นไป ไม่ใช่นับเวลาที่ฝ่ายค้านยื่น ซึ่งยังไม่มีการตรวจสอบ ถ้าตีความตามมาตรา 151 วรรคสอง โดยไม่ดูข้อบังคับหมวด 9 ส่วนที่หนึ่งข้อ 175 และข้อ 176 ที่เขียนเอาไว้ ต่อไปก็จะอาศัยการยื่นญัตติไม่สมบูรณ์ ทำให้อำนาจยุบสภาของรัฐบาลเสื่อมสูญไปทันที ญัตติยื่นจำนวนคนไม่ครบ มีคนบอกว่าตัวเองยังไม่ได้ลงชื่อ แล้วนับแล้วว่าเวลานั้นเป็นเวลาห้ามยุบสภา รับรองระบบรัฐสภาปั่นป่วนแน่

“ฉะนั้น ผมเห็นว่าสิ่งที่ประธานสภาซึ่งเป็นผู้ใหญ่ที่ผมเคารพนับถือทำมาโดยตลอดจนรัฐบาลแพทองธารนั้น ต้องทำต่อ จะมาเปลี่ยนการตีความบอกว่าฝ่ายกฎหมายเสนอว่าไม่ต้องดูญัตติสมบูรณ์หรือไม่สมบูรณ์ ยื่นวันไหนก็เอาวันนั้น ยุบสภาไม่ได้ มันต้องเอาญัตติที่สมบูรณ์แล้ว บรรจุเข้าระเบียบวาระแล้ว และแจ้งให้นายกฯทราบ ไม่อย่างนั้นจะแจ้งให้นายกฯทราบได้อย่างไร แล้วอำนาจยุบสภามันจะหมดไปได้อย่างไร เพราะนายกฯยังไม่ได้รับแจ้ง ดังนั้น ผมว่าตีความตามที่เคยทำมาเถอะครับ เป็นการตีความตามรัฐธรรมนูญและข้อบังคับที่ชอบแล้ว แต่ฝ่ายกฎหมายที่มาเสนอต่อประธานสภาในคราวนี้ดูแปลก ๆ ย้ำว่าตีความไปแบบที่เคยทำมาเถอะครับ”

นายบวรศักดิ์กล่าวว่า และเมื่อไม่นานมานี้สภานี้ก็มีการอาศัยข้อบังคับเดียวกัน ตัดสิทธินายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ ในการเสนอชื่อเป็นนายกฯ ครั้งที่ 2 โดยอ้างว่าขัดข้อบังคับข้อ 65 ซึ่งห้ามเสนอญัตติที่มีการหลักการเดียวกันในสมัยประชุมเดียวกัน ทั้งที่มาตรา 159 วรรคสองของรัฐธรรมนูญไม่ได้พูดถึงญัตติเสนอชื่อ แต่ใช้คำว่าเสนอชื่อ ก็ยังไปเอาข้อบังคับมาใช้ตีความว่าเป็นญัตติเสนอชื่อนายพิธา ครั้งที่ 2 ไม่ได้ อ้างว่าขัดข้อบังคับ ข้อ 65 เอาข้อบังคับมาใช้ตัดสิทธิคนก็ทำมาแล้ว มาบัดนี้บอกว่าไม่ต้องใช้ข้อบังคับ ตกลงหลักการที่ถูกต้องคืออะไร