Penulis: Adi Tucunan (Dosen FKM Unsrat)

DI ERA pemerintahan banyak negara berkembang seperti di Indonesia yang pembangunannya sering berjalan di tempat, istilah involusi kebijakan kerap terdengar dan menjadi topik bahasan di antara para pakar kebijakan publik dan juga masyarakat yang literasinya lumayan baik.

Apa sebenarnya involusi kebijakan itu? Sebuah kebijakan yang dibuat dengan begitu kompleks, rumit, prosedural, aturan yang banyak dan cenderung terlihat baik secara regulasi dan aturan main; tapi saat diimplementasikan kebijakan itu menjadi  stagnan, tidak berjalan efektif dan substantif. Dalam konteks filsafat keilmuan, seharusnya Das sollen dan Das sein harus terintegrasi, apa yang kita inginkan dengan sebuah aturan atau prosedur harus dijalankan dengan benar sehingga sasaran tercapai.

Artinya secara teoritis dan empiris bisa terhubung dengan baik. Persoalan besarnya adalah, dalam konteks bernegara seperti di Indonesia hari ini, banyak sekali celah dari semua aturan yang bisa dilanggar dan dihambat tujuan mulia menjalankan pembangunan untuk tujuan kesejahteraan. Ciri-ciri dari involusi kebijakan itu antara lain: aturan makin banyak, birokrasi makin panjang, koordinasi sangat sulit terjadi, dilakukan revisi terus menerus dan pada akhirnya masalah yang akan ditangani tidak berjalan efektif alias mati suri.

 Jika melihat kasus banyaknya kebijakan di Indonesia tidak berjalan dengan baik, bukan karena kurangnya pendanaan, aturan dan sumberdaya tapi kita mengalami defisit kecerdasan majemuk yang digunakan secara bersama dalam membangun bangsa. Tidak ada penyebab tunggal dalam situasi yang kompleks seperti hari ini di Indonesia.

Di sektor kesehatan, kita sering gagal menciptakan masyarakat yang jauh lebih sehat karena semakin banyak persoalan di kesehatan masyarakat yang kita dapati, padahal kita memiliki semua perangkat hukum melalui peraturan dan perundang-undangan, kita memiliki paling kurang infrastruktur yang diperlukan untuk melakukan pelayanan kesehatan, tapi mengapa kita selalu gagal dalam menciptakan dampak kepada masyarakat menjadi lebih sehat? Inilah yang harus kita jawab dengan menggunakan kacamata dari multiperspektif.

Sebuah kebijakan kesehatan tidak akan bisa berdiri sendiri dalam menjalankan kebijakan tersebut; dia harus ditopang oleh kebijakan di sektor lain yang kita biasa sebut dengan multisektoral. Saya sering mengajar dalam kelas dengan menyebutkan bahwa untuk menyelesaikan masalah kesehatan kita tidak bisa menyelesaikan dengan ilmu kesehatan itu sendiri tapi kita butuh ilmu lain untuk menelaah secara merata dan proporsional apa yang menjadi problem dari sudut pandang lain itu, sehingga bisa melihat dengan jernih persoalan sesungguhnya. Masalahnya di Indonesia, setiap departemen itu berdiri sendiri-sendiri apalagi kalau berbicara tentang pemanfaatan anggaran pasti lebih tendensius kebijakannya terlalu sektoral.

Kegagalan utama birokrasi di Indonesia adalah tidak menggunakan kerangka berpikir ilmiah dengan sudut pandang multiperspektif, karena pada akhirnya mereka tidak bisa mengkomunikasikan berbagai persoalan yang ada secara komprehensif tapi melihat secara parsial.

Ini memang secara filosofis tidak bisa dbenarkan karena upaya mendorong penyelesaian berbagai persoalan tidak boleh diberikan kepada satu golongan saja tapi melibatkan semua pihak dalam menyelesaikan masalah yang lumayan rumit ini. Sebuah kebijakan yang dibuat tidak boleh berbasis pemikiran tunggal tapi membutuhkan kerangka berpikir multidimensi.

Alan Leshner, mantan Direktur Majalah Science sebagai majalah paling bergengsi dalam dunia ilmu pengetahuan di dunia pernah mengatakan bahwa disiplin tunggal sudah mati. Artinya setiap ilmu tidak bisa berdiri sendiri tapi membutuhkan ilmu lain untuk menghidupi dirinya.

Begitu juga dengan sebuah kebijakan, harus dihidupi dengan kebijakan lain yang menopangnya. Misalnya, kebijakan kesehatan untuk mengatasi stunting tidak cukup dengan membuat kebijakan Makan Bergizi  Gratis, ini salah kaprah dalam menjalan kebijakan negara. Karena negara selalu punya modus terselubung untuk menjalankan kebijakan yang keliru tapi terus dipaksakan karena ada niat lain bukan pada upaya mengatasi substansi masalah. Paradigma yang keliru karena defisit ilmu pengetahuan ditambah dengan kapasitas politis yang terganggu akan berakibat pada kebijakan yang diambil salah.

Birokrasi zombie, saya pakai untuk menunjukkan bahwa banyak organisasi pemerintah yang terjebak dengan kebijakannya sendiri yang bermasalah karena menganggap kebijakan itu sebelumnya baik dan berjalan formal dengan banyak aturan dan aktivitas tapi tidak bisa dijalankan alias hidup tapi sesungguhnya mati. Mengapa banyak pegawai pemerintah gagal menjalankan tugas dan tanggungjawab dia?

Karena dia hanya melaksanakan apa yang diperintahkan tanpa memikirkan tujuan dan substansi apa yang menjadi beban yang dia harus jalankan, sehingga semua terjebak dengan formaliotas belaka setiap pekerjaan yang dia jalankan.

Hal-hal seperti ini tentu saja mematikan kreativitas para pegawai dan mereka tidak mendapat insentif yang jelas terhadap tanggungjawab ini. Hal kedua yang bisa dijelaskan adalah, birokrasi zombie itu didesain dengan kuat oleh para pejabat di instansi pemerintah karena kuatnya hirarki top-down dan semua harus dilakukan tanpa kajian mendalam, artinya pekerjaan itu dijadikan kelaziman dan biasa-biasa saja karena sudah seperti itu. Makanya jangan heran, kalau tujuan gagal tercapai karena terjebak dengan rutinitas tanpa makna. Ini semua mematikan budaya organisasi pemerintahan. Ada aturan, ada kegiatan, proyek atau program yang berjalan tapi tidak memberikan dampak bagi perkembangan organisasi maupun kesejahteraan masyarakat.

Ruang kreativitas yang seharusnya dibuka lebar di birokrasi pemerintahan jarang mendapat tempat karena sebagian besar dikendalikan oleh pimpinan, bawahan harus taat pada atasan walaupun keliru dan orang-orang kritis dimatikan dengan manajemen like dan dislike yang kuat.

Istilah orang dalam atau nepotisme juga berperan penting dalam terciptanya birokrasi zombie karena inkompetensi yang tercipta tidak ada tempat bagi upaya-upaya terbaik menjalankan kebijakan yang ada. Korupsi adalah hal paling mematikan bagi terciptanya birokrasi zombie, karena kebijakan yang baik tentu tidak adakan dieksekusi dengan benar karena ada niat jahat untuk merampok uang negara, sehingga kalau kebijakan dijalankan secara substantif maka pejabat korup tentu saja akan merasa rugi. Karena kebijakan yang benar pasti mengunci semua niat jahat untuk korupsi.

Mengapa pejabat pemerintah tidak mau menjalankan dengan serius kebijakan yang sudah ditetapkan? Karena mereka selalu mendapat keuntungan dari gagalnya kebijakan yang dieksekusi itu. Padahal menurut Prof. Michael Potter dari Harvard, seharusnya sebuah organisasi akan berjalan efektif jika ada kesesuaian antara apa yang ditetapkan atau direncanakan yang menjadi bagian dari sebuah kebijakan itu bisa dijalankan sama persis dengan perencanaan itu.

Demikian juga, kita menghadapi kegagalan budaya organisasi yang memang birokrasi pemerintahan sejak dulu dijalankan secara serampangan, yang penting sudah bekerja dan yang penting asal bapak senang. Ini sangat dominan dalam birokrasi zombie. Budaya organisasi korup dan totaliter yang sudah terbangun lama karena feodalisme yang mengikat kuat, adalah bagian dari tantangan yang dihadapi birokrasi modern. Tidak mungkin sebuah organisasi menjadi modern kalau pola lama masih terus dijadikan patron untuk menjalankan semua kebijakan yang ada.

Menurut Peter Drucker, nilai-nilai dan norma yang berlaku dalam organisasi yang baik jika tidak bisa dijalankan bersinergi dengan kebijakan yang dibuat akan gagal pada akhirnya. Kalau ditelusuri berbasis teori dan empiris, ada begitu banyak variabel yang mempengaruhi mengapa sebuah kebijakan yang sangat baik gagal dalam implementasinya dan tidak bisa memberikan manfaat bagi banyak orang.

Waktu terus berubah, ilmu pengetahuan berkembang dengan cepat, perilaku manusia juga dituntut untuk berubah sehingga kebijakan yang dibuat tidak hanya sekedar dibuat dan menyenangkan orang-orang tertentu tapi tujuan utama melayani kepentingan publik harus menjadi prioritas. Ini semua dimaksudkan agar setiap kebijakan tidak hanya menguntungkan segelintir orang tapi benar-benar tepat sasaran untuk menciptakan kemaslahatan bagi banyak orang. (*)