Oleh: Wilhelmus Mustari Adam
Dosen Fakultas Ekonomika dan Bisnis Universitas Katolik Widya Mandira Kupang, dan Kandidat Doktor Ilmu Akuntansi Sektor Publik  Universitas Brawijaya, Malang, Jawa Timur.

POS-KUPANG.COM - Konsep kerugian negara di Indonesia mengalami perkembangan yang panjang seiring dengan perubahan sistem pengelolaan keuangan negara dan dinamika penegakan hukum. 

Pada masa awal kemerdekaan, konsep kerugian negara dipahami secara sederhana sebagai berkurangnya uang atau barang milik pemerintah yang dikelola oleh aparatur negara. 

Jadi, kerugian negara identik dengan kehilangan uang negara. Indonesia masih menggunakan banyak aturan warisan kolonial, seperti Indische Comptabiliteistwet (ICW).

Seiring berjalannya waktu, terutama pada era Orde Baru, konsep ini berkembang melalui penguatan sistem pengawasan keuangan negara yang menempatkan kerugian negara sebagai objek pertanggungjawaban administrasi dan keuangan. 

Konsep ini tumbuh seiring telah dibentuknya lembaga Badan Pemeriksa Keuangan pada tahun 1947, dan lahirnya Undang-Undang Nomor 15 tahun 1973 tentang BPK. Namun, konsepnya masih dominan administratif. 

Baca juga: Opini: Ekonomi Politik Ketakutan

Memasuki era reformasi, lahir tiga paket Undang-Undang Keuangan Negara, yaitu Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. 

Undang-Undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara memberikan definisi yuridis mengenai kerugian negara/daerah sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan/atau barang yang nyata dan pasti jumlahnya, sebagai akibat perbuatan melawan hukum, baik sengaja maupun karena kelalaian. 

Pada saat yang sama, konsep kerugian negara juga menjadi unsur penting dalam penegakan tindak pidana korupsi sehingga memunculkan berbagai perdebatan mengenai siapa lembaga yang berwenang menetapkan dan menghitung kerugian negara. 

Era ini menjadi momentum munculnya tuntutan pemberantasan korupsi, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. 

Lebih lanjut, istilah kerugian negara kemudian menjadi pusat perhatian dalam hukum pidana korupsi. 

Seiring dengan itu, ruang lingkup dan cakupan penerapan kerugian negara diperluas berdasarkan entitas pengelola keuangan Negara, mencakup APBN, APBD, BUMN, BUMD, yayasan yang menggunakan uang negara, lembaga pendidikan yang menggunakan uang negara, partai politik yang menggunakan uang negara, investasi pemerintah, dan kekayaan negara yang dipisahkan.

Perdebatan panjang soal kerugian negara selalu muncul dalam praktik persidangan dan keputusan pengadilan hingga saat ini. 

Aparat penegak hukum, baik polisi, jaksa, kerap memiliki auditor sendiri yang dijadikan pegangan dalam pemeriksaan korupsi keuangan negara (Editorial Media Indonesia, 16/4/2026). 

Beruntung, perdebatan panjang ini telah memperoleh arah penegasan konstitusional pada bulan Februari 2026, melalui putusan  Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026, yang menegaskan bahwa kewenangan untuk menilai, mengaudit, dan menetapkan jumlah kerugian negara merupakan kewenangan konstitusional Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga pemeriksa keuangan negara yang diatur dalam Pasal 23E Undang-Undang Dasar 1945. 

Putusan ini memperkuat posisi BPK sebagai satu-satunya institusi yang memiliki otoritas konstitusional dalam menetapkan kerugian negara yang timbul dari setiap perbuatan atau kebijakan yang diduga merugikan keuangan negara. 

Dengan demikian, perkembangan konsep kerugian negara di Indonesia menunjukkan adanya pergeseran dari sekadar instrumen pengawasan administratif menuju instrumen akuntabilitas publik yang memiliki implikasi hukum, keuangan, dan tata kelola pemerintahan, sekaligus menegaskan pentingnya kepastian hukum dalam proses penetapan kerugian negara.

Perkembangan konsep kerugian negara di Indonesia tidak terlepas dari berbagai putusan Mahkamah Konstitusi. 

Putusan MK Nomor 003/PUU-IV/2006 menempatkan kerugian negara dalam perspektif potential loss. 

Selanjutnya, melalui Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016, Mahkamah menegaskan bahwa kerugian negara harus merupakan kerugian yang nyata (actual loss). 

Di sisi lain, Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012 memberikan ruang penggunaan hasil perhitungan kerugian negara dalam proses pembuktian perkara korupsi. 

Perkembangan terbaru pada tahun 2026 menunjukkan kecenderungan penguatan kembali posisi konstitusional BPK sebagai lembaga yang berwenang melakukan audit dan penetapan kerugian negara.

Temuan BPK sebagaimana dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) I dan II Tahun 2025, menghadirkan alarm serius bagi tata kelola keuangan negara. 

Dari hasil pemeriksaan, BPK menemukan berbagai bentuk ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dengan nilai mencapai puluhan triliun rupiah. 

Di dalamnya terdapat kerugian negara, potensi kerugian, serta kekurangan penerimaan yang seharusnya masuk ke kas negara maupun daerah.

Selama dua semester penuh, BPK memeriksa 1.426 objek pemeriksaan dan menemukan 16.412 temuan dengan total 25.519 serta permasalahan senilai Rp112,09 triliun. 

Di balik angka besar itu, terdapat satu kategori yang paling menyayat: kerugian nyata negara. Gabungan Semester I dan II mencatat kerugian negara sebesar Rp12,17 triliun uang yang sudah keluar, sudah hilang, dan harus dipertanggungjawabkan. 

Bukan potensi. Bukan estimasi. Melainkan kerugian yang sudah terjadi dan terverifikasi oleh auditor negara.

Baca juga: Opini: Meneropong Kualitas Tata Kelola MBG dari Perspektif Produsen dan Konsumen

Kerugian negara senilai Rp12,17 triliun itu tersebar di seluruh lapisan pengelola anggaran. Pemerintah daerah menyumbang porsi terbesar dalam jumlah kasus 5.906 kasus kerugian dengan nilai Rp2,86 triliun. 

BUMN dan badan lainnya mencatat kerugian Rp7,58 triliun meski kasusnya jauh lebih sedikit, yakni 95 kasus. Pemerintah pusat turut menanggung kerugian Rp980 miliar dari 644 kasus. 

Sementara pemeriksaan tematik nasional atas program ketahanan pangan, pembangunan manusia, dan Pilkada menambah kerugian Rp758 miliar dari 415 kasus. Tidak ada satu entitas pun yang bersih dari catatan kerugian. 

Dalam laporan BPK, kerugian negara muncul dalam beberapa bentuk. Pertama, kerugian nyata akibat penyimpangan penggunaan anggaran. 

Kedua, potensi kerugian yang sewaktu-waktu dapat menimbulkan kehilangan keuangan negara apabila tidak segera diperbaiki. 

Ketiga, kekurangan penerimaan, yakni pendapatan yang seharusnya diterima negara atau daerah tetapi gagal dipungut.

Kategori terakhir sering kali kurang mendapat perhatian publik, padahal dampaknya sangat besar. 

Banyak pemerintah daerah mengeluhkan keterbatasan Pendapatan Asli Daerah (PAD), tetapi pada saat yang sama masih ditemukan pajak daerah yang tidak tertagih, retribusi yang bocor, aset yang tidak dikelola optimal, hingga kewajiban pihak ketiga yang tidak dipungut. 

Artinya, sebagian masalah fiskal daerah sesungguhnya lahir dari lemahnya tata kelola penerimaan.

Lebih jauh lagi, data BPK memperlihatkan bahwa pemerintah daerah menjadi penyumbang terbesar permasalahan pengelolaan keuangan. 

Ini menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal belum sepenuhnya diikuti oleh kapasitas pengelolaan yang memadai. 

Banyak daerah telah memperoleh kewenangan besar dalam mengelola anggaran, tetapi belum sepenuhnya mampu membangun sistem pengendalian dan pengawasan yang kuat dan efektif.

Di sinilah pentingnya memahami bahwa kerugian negara tidak selalu dimulai dari niat korupsi yang besar. 

Banyak kasus justru berawal dari lemahnya sistem pengendalian internal, buruknya pengawasan, rendahnya kapasitas aparatur, hingga budaya birokrasi yang permisif terhadap pelanggaran prosedur. 

Ketika sistem lemah, maka ruang penyimpangan akan semakin terbuka. Dalam sistem yang lemah dan korup, orang baik juga bisa terperangkap dalam sistem buruk. Sebaliknya, dalam sistem yang baik, koruptor akan dipaksa mengikuti sistem yang baik.

Karena itu, pemberantasan kerugian negara tidak cukup hanya mengandalkan penegakan hukum. Pendekatan represif memang penting, tetapi upaya pencegahan melalui penguatan tata kelola jauh lebih strategis. 

Pemerintah harus memperkuat sistem pengendalian internal, meningkatkan kualitas pengawasan, budaya kepatuhan, dan memastikan setiap rekomendasi BPK benar-benar ditindaklanjuti.

Sayangnya, dalam praktiknya, rekomendasi BPK sering diperlakukan sekadar dokumen administratif. Banyak temuan berulang dari tahun ke tahun tanpa penyelesaian yang tuntas. 

Akibatnya, pola penyimpangan terus terjadi dan kerugian negara terus berulang dalam bentuk yang hampir sama.

Hasil pemantauan tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaan BPK per 31 Desember 2025, dari periode 2005 sampai Semester 1 tahun 2025, BPK telah menyampaikan 785.257 rekomendasi hasil pemeriksaan senilai Rp353,32 triliun. 

Rincianya, sebanyak 80,5 persen sudah ditindaklanjuti, 16,3 persen  tindak lanjut belum sesuai rekomendasi, sebanyak 2 persen belum ditindaklanjuti, dan sisanya 1,0 persen tidak dapat ditindaklanjuti. 

Dalam konteks ini, peran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjadi sangat strategis, terutama di daerah. 

DPRD tidak cukup hanya membahas APBD dan memberikan persetujuan anggaran, tetapi juga harus aktif mengawal tindak lanjut hasil pemeriksaan BPK. 

Pengawasan yang kuat sangat penting agar rekomendasi audit benar-benar menghasilkan perubahan tata kelola, bukan sekadar formalitas laporan.

Bagi daerah seperti Nusa Tenggara Timur, dengan kemampuan keuangan daerah rendah dan sedang, isu ini menjadi semakin penting karena kapasitas fiskal daerah masih terbatas dan ketergantungan terhadap dana transfer pusat masih tinggi. 

Setiap rupiah anggaran yang hilang akibat penyimpangan sesungguhnya adalah hilangnya kesempatan masyarakat memperoleh pelayanan publik yang lebih baik. Sejatinya anggaran daerah milik rakyat.

Pada akhirnya, temuan kerugian negara dari hasil audit BPK harus dipandang bukan hanya sebagai persoalan angka, tetapi sebagai cermin komitmen dan kualitas pemerintahan. 

Ketika kebocoran anggaran terus berulang, maka yang dipertaruhkan bukan hanya keuangan negara, melainkan integritas diri pemerintahan, juga kepercayaan publik terhadap institusi pemerintahan itu sendiri. 

Kerugian negara adalah kerugian rakyat. Dan rakyat berhak menuntut pertanggungjawabannya.  (*)