Oleh: Bayu Anugerah,S.H.,M.H.

TRIBUNJAMBI.COM - Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) kembali menjadi persoalan yang harus ditangani pemerintah. Pada Agustus 2026, Presiden Prabowo Subianto kembali turun langsung ke Sumatra untuk memastikan penanganan karhutla berjalan. Pemerintah mengerahkan personel, helikopter, pesawat untuk water bombing, membangun sumur bor, serta memperkuat pengawasan di wilayah rawan kebakaran. Pemerintah juga menyatakan penanganan di sejumlah lokasi mulai teratasi.

Respons tersebut tentu patut diapresiasi. Negara memang harus hadir ketika kebakaran terjadi.

Namun, ada pertanyaan yang lebih mendasar: mengapa negara harus terus-menerus hadir setelah api menyala? Pertanyaan ini menjadi semakin relevan ketika pemerintah sendiri menegaskan bahwa penanganan karhutla tidak boleh berhenti pada pemadaman. Presiden meminta sistem pencegahan diperkuat secara permanen, termasuk melalui penyediaan sumber air, pengawasan, deteksi dini hotspot, dan kesiapan desa-desa rawan karhutla. Dengan kata lain, pemerintah mulai menggeser perhatian dari pemadaman menuju pencegahan.

Persoalannya, apakah pergeseran tersebut telah tercermin dalam cara hukum karhutla bekerja?

Sebab, apabila setiap musim kemarau negara kembali mengerahkan sumber daya besar untuk memadamkan kebakaran yang berulang pada lanskap yang sama, persoalannya tidak lagi cukup dijelaskan sebagai kurangnya penegakan hukum. Persoalannya dapat terletak pada kegagalan hukum bekerja sebagai instrumen pencegahan.

Baca juga: 270 Pekerja PT BSU Gelar Aksi Damai di Polres Batang Hari

Karhutla Bukan Sekadar Persoalan Siapa yang Membakar

Perdebatan mengenai karhutla sering berangkat dari pertanyaan siapa yang membakar.

Pertanyaan tersebut tentu penting. Pembakaran hutan dan lahan dapat menimbulkan kerusakan lingkungan yang luas dan hukum menyediakan instrumen untuk meminta pertanggungjawaban pelakunya. Namun, menjadikan pelaku pembakaran sebagai satu-satunya titik perhatian berisiko menyederhanakan persoalan karhutla. Karhutla bukan hanya peristiwa pidana. Ia juga merupakan peristiwa ekologis dan administratif yang lahir dari kondisi tertentu dalam suatu lanskap. Lahan yang kering, ekosistem gambut yang terganggu, tata kelola air yang buruk, penggunaan lahan, pembukaan kawasan, pengawasan yang lemah, hingga tidak memadainya sarana pencegahan dapat menciptakan kondisi yang membuat kebakaran mudah terjadi dan sulit dikendalikan.

Dengan demikian, hukum tidak hanya perlu menjawab pertanyaan siapa yang menyalakan api, tetapi juga siapa yang memiliki kewajiban mengendalikan risiko sebelum api muncul. Perbedaan pertanyaan tersebut membawa konsekuensi hukum yang cukup besar. Jika persoalan hanya diletakkan pada pelaku pembakaran, pendekatan yang dominan adalah pendekatan represif. Negara bergerak setelah peristiwa terjadi: melakukan penyelidikan, penyidikan, penuntutan, dan pemidanaan. Sebaliknya, apabila persoalan dipahami sebagai risiko ekologis yang harus dikelola, maka instrumen hukum yang bekerja bukan hanya hukum pidana, melainkan juga hukum administrasi, perizinan, pengawasan, penataan ruang, perlindungan ekosistem, dan kewajiban pemulihan. Di sinilah hukum lingkungan mempunyai karakter yang berbeda.

Hukum Lingkungan Tidak Dirancang Hanya untuk Menghukum

Indonesia sesungguhnya tidak kekurangan regulasi mengenai karhutla. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup membangun instrumen yang jauh lebih luas daripada sekadar pemidanaan. Di dalamnya terdapat pengaturan mengenai perencanaan, pemanfaatan, pengendalian, pengawasan, sanksi administratif, penyelesaian sengketa, dan pertanggungjawaban pidana. Undang-undang tersebut juga menempatkan asas kehati-hatian, pencemar membayar, serta tanggung jawab negara dalam kerangka perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup.

Pada tingkat sektoral, terdapat pula Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, regulasi mengenai perkebunan, serta pengaturan khusus mengenai perlindungan dan pengelolaan ekosistem gambut. Dengan demikian, secara law in the books, negara telah memiliki perangkat hukum untuk bekerja pada tahap sebelum kebakaran terjadi. Masalahnya adalah law in the books tidak selalu identik dengan law in action. Keberadaan norma yang mewajibkan pencegahan tidak otomatis berarti risiko telah dicegah.

Keberadaan kewenangan pengawasan tidak otomatis berarti pengawasan berjalan. Keberadaan sanksi administratif tidak otomatis berarti pelanggaran dapat ditemukan sebelum berubah menjadi kerusakan. Dalam konteks inilah persoalan karhutla perlu dibaca sebagai persoalan implementasi hukum. Hukum yang baik tidak hanya diukur dari banyaknya norma yang tersedia, tetapi juga dari kemampuannya mengubah perilaku dan mengendalikan risiko.

Dari Prinsip Pencegahan ke Prinsip Kehati-hatian

Secara doktrinal, gagasan bahwa negara harus bertindak sebelum kerusakan terjadi bukan sesuatu yang baru dalam hukum lingkungan.

Hukum lingkungan mengenal prinsip pencegahan dan prinsip kehati-hatian (precautionary principle).

Prinsip pencegahan pada dasarnya berangkat dari gagasan bahwa kerusakan lingkungan harus dicegah sebelum terjadi. Sementara prinsip kehati-hatian bekerja dalam situasi ketika terdapat potensi kerusakan serius atau tidak dapat dipulihkan, tetapi kepastian ilmiah mengenai risiko tersebut belum sepenuhnya tersedia. Pembedaan ini penting dalam konteks karhutla.

Negara tidak harus menunggu sebuah wilayah terbakar untuk mengetahui bahwa wilayah tersebut memiliki risiko kebakaran. Riwayat kebakaran, kondisi hidrologis, jenis tutupan lahan, kondisi gambut, kekeringan, dan konsentrasi hotspot dapat menjadi indikator untuk menentukan tingkat risiko. Karena itu, hotspot semestinya tidak hanya dipandang sebagai informasi untuk menentukan lokasi pemadaman. Ia dapat menjadi informasi risiko yang memicu tindakan hukum dan administratif.

Ketika indikator risiko meningkat, pengawasan seharusnya meningkat. Ketika kondisi ekologis memburuk, kewajiban pengelolaan harus diperiksa. Ketika suatu kawasan berulang kali terbakar, pemerintah seharusnya mengevaluasi tata kelola dan kepatuhan pihak-pihak yang menguasai atau mengelola kawasan tersebut. Dengan demikian, prinsip pencegahan tidak berhenti sebagai asas dalam undang-undang, tetapi diterjemahkan menjadi mekanisme pemerintahan.

Tanggung Jawab Tidak Berhenti pada Pemegang Korek Api

Persoalan tersebut semakin menarik apabila dikaitkan dengan hukum kehutanan. Pasal 49 Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 menyatakan bahwa pemegang hak atau izin bertanggung jawab atas terjadinya kebakaran hutan di areal kerjanya. Norma tersebut penting karena menunjukkan bahwa hukum kehutanan tidak semata-mata melihat kebakaran dari sudut pandang pelaku yang secara fisik menyalakan api. Terdapat pula dimensi tanggung jawab yang melekat pada penguasaan dan pengelolaan kawasan.

Namun norma tersebut tidak boleh ditafsirkan secara sederhana sebagai pertanggungjawaban otomatis setiap kali terjadi kebakaran di suatu areal. Pertanggungjawaban tetap harus dibaca sesuai konstruksi hukum yang berlaku dan fakta masing-masing perkara.

Yang lebih penting dari norma tersebut adalah pesan normatifnya yang mana penguasaan atau pemberian izin atas suatu kawasan membawa konsekuensi kewajiban untuk mengelola kawasan tersebut secara bertanggung jawab. Karena itu, pengawasan terhadap pemegang izin tidak semestinya baru menjadi prioritas ketika kebakaran terjadi.

Pertanyaan hukumnya justru harus dimulai lebih awal. Apakah pemegang izin telah memenuhi kewajiban pencegahan? Apakah sarana pengendalian kebakaran tersedia dan berfungsi? Apakah sumber air tersedia? Apakah sistem deteksi dini berjalan? Apakah pengelolaan kawasan dilakukan sesuai ketentuan? Dan apabila kewajiban tersebut tidak dipenuhi, apakah instrumen hukum administratif telah digunakan sebelum kegagalan pengelolaan tersebut berubah menjadi kebakaran? Pertanyaan terakhir sangat penting.

Sebab hukum administrasi memiliki fungsi preventif yang tidak selalu dimiliki hukum pidana. Hukum pidana pada dasarnya bekerja ketika suatu perbuatan telah memenuhi unsur tindak pidana. Sementara pengawasan administratif memungkinkan negara melakukan intervensi lebih awal terhadap kegiatan yang belum tentu merupakan tindak pidana, tetapi telah menunjukkan ketidakpatuhan atau risiko terhadap lingkungan. Dengan demikian, strategi pengendalian karhutla yang hanya menonjolkan penegakan pidana justru dapat mengabaikan fungsi preventif hukum administrasi.

Gambut dan Kegagalan Mengelola Risiko

Ekosistem gambut memperlihatkan persoalan tersebut dengan lebih jelas. Pemerintah telah membentuk rezim khusus melalui PP Nomor 71 Tahun 2014 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut yang kemudian diubah dengan PP Nomor 57 Tahun 2016. Regulasi tersebut tidak hanya mengatur apa yang harus dilakukan ketika gambut terbakar. Ia mengatur perlindungan dan pengelolaan ekosistem gambut melalui instrumen perencanaan, pemanfaatan, pengendalian, pemeliharaan, pengawasan, hingga sanksi.

Secara konseptual, pendekatan tersebut menunjukkan bahwa negara memahami kebakaran gambut sebagai persoalan yang harus dikelola sebelum kebakaran. Karena itu, ketika kebakaran kembali terjadi di kawasan gambut, evaluasi seharusnya tidak berhenti pada efektivitas pemadaman. Kita perlu menanyakan apakah rezim perlindungan gambut telah bekerja sebagaimana mestinya.

Apakah fungsi hidrologisnya dijaga? Apakah kegiatan pemanfaatan dilakukan sesuai ketentuan? Apakah pengawasan dilakukan? Apakah pelanggaran dapat dideteksi sebelum kebakaran? Pertanyaan-pertanyaan tersebut membawa kita dari persoalan fire fighting ke persoalan environmental governance.

Ketika Kewenangan Terfragmentasi

Problem berikutnya adalah tata kelola.

Karhutla tidak mengenal batas administrasi. Api tidak berhenti pada batas kabupaten. Asap tidak mengikuti pembagian kewenangan antarinstansi. Ekosistem gambut juga tidak dibentuk berdasarkan struktur organisasi pemerintahan. Namun kewenangan pemerintahan tetap terbagi antara pemerintah pusat dan daerah.

Kondisi ini menimbulkan persoalan klasik: ketika kewenangan tersebar, siapa yang bertanggung jawab memastikan seluruh sistem bekerja? UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah membagi urusan pemerintahan antara pemerintah pusat, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota. Dalam bidang tertentu, kewenangan kehutanan juga mengalami pembagian yang membuat koordinasi menjadi kebutuhan struktural, bukan sekadar pilihan administratif. Artinya, persoalan karhutla tidak dapat diselesaikan hanya dengan menambah jumlah institusi.

Semakin banyak institusi tidak otomatis menghasilkan tata kelola yang lebih baik. Yang dibutuhkan adalah pembagian fungsi yang jelas, pertukaran data, mekanisme koordinasi, indikator risiko yang sama, serta penentuan siapa yang bertanggung jawab ketika sistem pencegahan tidak bekerja. Di sinilah konsep good environmental governance menjadi relevan.

Tata kelola lingkungan yang baik mensyaratkan bukan hanya regulasi, tetapi juga akuntabilitas, transparansi, koordinasi, partisipasi, dan kapasitas institusional. Tanpa itu, hukum dapat menghasilkan paradoks: masing-masing lembaga merasa telah menjalankan kewenangannya, tetapi kebakaran tetap terjadi.

Mengapa Hukum Harus Mengubah Insentif? Ada persoalan lain yang tidak kalah penting, yakni insentif. Hukum tidak hanya berfungsi untuk memberikan hukuman. Hukum juga berfungsi membentuk perilaku. Prinsip polluter pays dalam hukum lingkungan, misalnya, mengandung gagasan bahwa biaya pencemaran atau kerusakan tidak seharusnya ditanggung masyarakat secara keseluruhan. Dalam konteks karhutla, gagasan tersebut perlu diterjemahkan lebih jauh.

Pertanyaannya bukan hanya berapa besar sanksi setelah kebakaran terjadi. Pertanyaannya adalah apakah sistem hukum membuat biaya mengabaikan pencegahan menjadi lebih besar daripada biaya melakukan pencegahan? Jika tidak, maka terdapat insentif yang keliru. Pencegahan membutuhkan biaya. Pengawasan membutuhkan biaya. Infrastruktur air membutuhkan biaya. Pengelolaan kawasan membutuhkan biaya. Sementara itu, apabila konsekuensi hukum baru muncul setelah kebakaran dan probabilitas pertanggungjawaban relatif rendah, terdapat risiko bahwa pencegahan dipandang sebagai beban biaya, bukan sebagai kewajiban hukum yang harus dipenuhi. Karena itu, penguatan hukum karhutla tidak cukup dilakukan dengan memperberat pidana. Yang lebih penting adalah memperkuat kepastian kewajiban, kepastian pengawasan, dan kepastian konsekuensi atas ketidakpatuhan.

Hukum harus menciptakan insentif agar pencegahan menjadi pilihan yang rasional. Mengukur Keberhasilan Hukum dari Kebakaran yang Tidak Terjadi Pemerintah saat ini sebenarnya telah menunjukkan arah yang lebih preventif. Presiden meminta agar pencegahan dilakukan secara permanen melalui pengawasan, deteksi dini, penyediaan sumber air, dan kesiapan desa rawan karhutla. Ini merupakan pergeseran penting dari pendekatan yang semata-mata berorientasi pada pemadaman. Namun, arahan kebijakan tersebut perlu dilembagakan. Pencegahan tidak boleh menjadi respons setiap kali musim kemarau datang. Ia harus menjadi sistem yang bekerja sepanjang tahun.

Data hotspot harus terhubung dengan pengawasan. Peta risiko harus berhubungan dengan perizinan. Kondisi hidrologis harus berhubungan dengan kewajiban pengelolaan. Riwayat kebakaran harus menjadi dasar evaluasi. Kepatuhan pemegang izin harus menjadi objek pengawasan yang terukur. Dengan demikian, keberhasilan penanganan karhutla tidak lagi hanya diukur dari berapa cepat api dipadamkan. Ukuran keberhasilan harus bergeser menjadi: seberapa efektif negara menurunkan risiko kebakaran sebelum api muncul.

Inilah yang dapat disebut sebagai risk-based environmental governance: kebijakan lingkungan yang menggunakan informasi risiko untuk menentukan tindakan negara sebelum kerusakan terjadi.

Karhutla bukan persoalan ketiadaan hukum.

Indonesia memiliki regulasi, lembaga, kewenangan, dan instrumen penegakan yang cukup beragam. Persoalan yang lebih fundamental adalah bagaimana seluruh instrumen tersebut bekerja sebagai satu sistem pencegahan. Selama hukum lebih terlihat setelah api menyala, kita akan terus berada dalam siklus yang sama: kebakaran, pemadaman, penyelidikan, penindakan, hujan, lalu kebakaran berikutnya. Penegakan hukum tetap diperlukan. Pelaku yang terbukti melakukan tindak pidana harus dimintai pertanggungjawaban. Pemegang hak atau izin yang melanggar kewajibannya harus dikenai konsekuensi hukum. Kerusakan lingkungan harus dipulihkan.

Tetapi itu semua tidak cukup, hukum lingkungan seharusnya mampu bekerja sebelum kerusakan terjadi. Karena itu, pertanyaan yang perlu diajukan setiap musim karhutla bukan hanya “siapa yang membakar?” Pertanyaan yang lebih penting adalah “Mengapa risiko yang sama masih dapat berkembang menjadi kebakaran?” Dari pertanyaan tersebut, perhatian hukum akan bergeser dari pelaku ke sistem, dari pemadaman ke pencegahan, dari respons ke pengelolaan risiko, dan dari law in the books menuju law in action. Pada akhirnya, keberhasilan hukum lingkungan tidak semestinya diukur dari banyaknya perkara yang berhasil dibawa ke pengadilan. Ukuran yang lebih substantif adalah kerusakan yang berhasil dicegah. Sebab dalam konteks karhutla, hukum yang paling efektif bukanlah hukum yang paling keras setelah api menyala, melainkan hukum yang mampu membuat api semakin sulit untuk menyala.