ในปีพ.ศ. 2567 นี้ ประเทศไทยได้กลายเป็นสังคมสูงอายุโดยสมบูรณ์ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง ประชากรคนไทยทั้งหมด 100 คน จะมีผู้สูงอายุที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป 20 คน และผู้สูงอายุเหล่านี้จะมีอายุขัยหรือชีวิตยืนยาวไป อีกประมาณ 21 ปี ช่วงชีวิตที่ยืนยาวต่อไปนี้ จะเป็นช่วงเวลาที่ประชากรผู้สูงอายุกลุ่มนี้จะเกษียณงาน ไม่มีรายได้ประจำ แต่อาจจะมีการทำงานเพื่อหารายได้พิเศษบ้าง พักผ่อนบ้าง และดำรงชีวิตต่อไปด้วยเงินเกษียณ (บำเหน็จบำนาญ) หรือเงินออม (ถ้ามี) รวมทั้งต้องพึ่งพาความช่วยเหลือจากลูกหลานทั้งด้านการเงินหรือความช่วยเหลืออื่นๆ และสวัสดิการจากรัฐ ซึ่งส่วนใหญ่ของผู้สูงอายุไทยมักจะเข้าข่ายชีวิตที่ “แก่ก่อนรวย” ในขณะที่สัดส่วนของประชากรรุ่นลูกหลานในวัยทำงานที่สามารถทำงานมีรายได้มาเกื้อกูลครอบครัวและจ่ายภาษีแก่รัฐลดลง ทำให้ประชากรผู้สูงอายุกลายเป็นภาระในการเลี้ยงดูแก่ลูกหลาน และภาระของภาครัฐในการจัดสรรเงินงบประมาณมาใช้จ่ายในการจัดสวัสดิการต่างๆ รวมถึงความยั่งยืนของฐานะทางการเงินของกองทุนประกันสังคม กองทุนประกันสุขภาพ

ในประเทศที่เข้าสู่สังคมสูงอายุมาก่อนประเทศไทย ได้มีการเตรียมนโยบายและมาตรการต่างๆมารองรับ รวมทั้งการส่งเสริมการมีงานแก่ประชากรผู้สูงอายุในประเทศ เพื่อความอยู่ดีมีสุชของประชากรทุกกลุ่มอายุในการลดภาระพึ่งพิงระหว่างรุ่นคนและภาระทางการคลังของภาครัฐ หนึ่งในนโยบายและมาตรการดังกล่าวได้แก่การขยายอายุเกษียณงานและ/หรืออายุการรับบำนาญให้สูงขึ้น ตัวอย่างของประเทศในเอเซีย ได้แก่ ญี่ปุ่นที่เข้าสู่สังคมสูงอายุสุดยอดที่มีสัดส่วนของประชากรผู้สูงอายุอายุ 60 ปี ร้อยละ 30 ได้มีการออกกฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงในการจ้างงานผู้สูงอายุโดยเฉพาะ และมีนโยบายและมาตรการในการขยายอายุเกษียณไปเป็น 65 ปีภายในปี 2574 โดยให้เพิ่มอายุเกษียณขึ้น 1 ปีในทุก 2 ปีตั้งแต่ ปี 2558   (ปัจจุบัน ในปี 2567 อายุเกษียณเท่ากับ 64 ปี) ในระหว่างการบรรลุเป้าหมายของการขยายอายุเกษียณงาน รัฐบาลได้กำหนดอายุที่มีสิทธิในการรับบำนาญไว้ที่ 65 ปี และได้ขอความร่วมมือจากนายจ้างให้จ้างงานผู้ที่ทำงานที่มีอายุครบ 60 ปี ต่อไปโดยอาจจะมีการปรับเปลี่ยนสัญญาการจ้างงานให้เหมาะสมกับผู้ที่ทำงานสูงอายุ ในขณะเดียวกันผู้ทำงานก็มีสิทธิเลือกในการทำสัญญาจ้างงานใหม่กับนายจ้างเดิม หรือ เปลี่ยนนายจ้างใหม่ได้ การกำหนดอายุเกษียณและอายุที่มีสิทธิในการรับบำนาญที่ต่างกันนี้ ผู้ที่ทำงานอายุ 60 ปีขึ้นไป หากไม่ทำสัญญาจ้างงานต่อหรือทำสัญญาใหม่และอายุยังไม่ครบ 65 ปี ก็จะไม่สามารถรับเงินบำนาญได้ นโยบายและมาตรการในการจ้างงานคนทำงานสูงอายุของญี่ปุ่นจึงมีความยืดหยุ่นที่ทั้งนายจ้างและคนทำงานมีทางเลือกที่เหมาะสมกับความต้องการของแต่ละฝ่ายได้

ในกรณีของประเทศไทย การจ้างงานในระบบราชการ อายุเกษียณราชการถูกกำหนดไว้ที่ 60 ปีและสามารถขยายเวลาในการรับราชการต่อไปได้อีกไม่เกิน 10 ปี สำหรับตำแหน่งงานบางประเภทหรือความจำเป็นใน 8 สายงาน ได้แก่ นักกฎหมายกฤษฎีกา แพทย์ ทันตแพทย์ นายสัตวแพทย์ ปฏิบัติงานช่างศิลปิน คีตศิลป์ ดุริยางคศิลป์ และนาฏศิลป์ สำหรับอายุการรับบำนาญเท่ากับอายุเกษียณราชการ ปัจจุบัน สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หรือสำนักงาน ก.พ. เป็นหน่วยงานหลักทำหน้าที่ศึกษาเตรียมการขยายอายุเกษียณราชการจาก 60 ปี เป็น 63 ปี โดยใช้เวลา 6 ปี คือ จะมีการขยายอายุเกษียณงาน 1 ปีในทุก 2 ปี สำหรับการจ้างงานในภาคเอกชน กฎหมายคุ้มครองแรงงานที่ได้ปรับปรุงแก้ไขในปี 2560 (มาตรา 118/1) ได้กำหนดอายุเกษียณงานที่อายุ 60 ปี เพื่อคุ้มครองสิทธิของลูกจ้างในการรับค่าทดแทนการลาออกจากงานเมื่ออายุครบ 60 ปี ที่นายจ้างจะต้องจ่ายแก่ลูกจ้าง สำหรับการรับบำนาญนั้น ลูกจ้างจะต้องมีการประกันตนในระบบประกันสังคม และอายุที่มีสิทธิในการรับบำนาญชราภาพ คือ 55 ปี ดังนั้น ผู้ที่ทำงานในภาคเอกชนเมื่อครบอายุ 60 ปี มีสิทธิที่จะเกษียณงานโดยได้รับความคุ้มครองรับค่าชดเชยในการลาออกจากงาน และมีสิทธรับบำนาญชราภาพเมื่ออายุครบ 55 ปี ภายใต้ระบบประกันสังคม สำหรับผู้สูงอายุที่ทำงานโดยไม่มีนายจ้าง ทำงานอิสระ จะต้องดูแลตนเอง ไม่ได้รับการคุ้มครองจากระบบเกษียณราชการและระบบประกันสังคม แต่จะมีสิทธิได้รับสวัสดิการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ

อย่างไรก็ตาม ในการกำหนดอายุเกษียณงานไว้ที่อายุครบ 60 ปี หรือ อายุการรับบำนาญที่อายุครบ 55 ปี และมีแนวนโยบายจะขยายอายุเกษียณงานในภาคราชการไปที่อายุครบ 63 ปีที่มีอยู่นั้น ในสังคมสูงอายุไทยที่ผู้ทำงานมีอายุขัยยืนยาวไปอีกประมาณ 21 ปี ยังไม่มีการศึกษาทางวิชาการว่าควรจะขยายอายุไปที่เท่าใดจึงเหมาะสมกับสถานภาพของผู้ที่ทำงาน ปัจจุบันมีแนวคิดและวิธีการศึกษาเกี่ยวกับอายุขัยในการทำงาน (Working life expectancy) ที่สามารถประมาณการจำนวนปีโดยเฉลี่ยที่คาดว่าประชากร ณ ระดับอายุหนึ่ง สามารถทำงานต่อไปได้ ศูนย์วิจัยสังคมสูงอายุ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ โดยใช้ข้อมูลตามคาบระยะเวลา (Longitudinal data) จากโครงการ สุขภาพ การสูงอายุ และการเกษียณในประเทศไทย (Health, Aging, and Retirement in Thailand) หรือโครงการ HART ที่มีรอบสำรวจทุก 2 ปีจากครัวเรือนตัวอย่าง 5,600 ครัวเรือนทั่วประเทศ ตั้งแต่ ปี 2558 ทั้งหมด 4 รอบสำรวจ โดยนำข้อมูลเกี่ยวกับวันเกิด วันเสียชีวิต และสถานะภาพการมีงานทำ มาประมาณการภายใต้กรอบแนวคิด Multistate working life cycle จาก Markov Chain Model ในการสร้าง ตารางชีพการทำงาน (Working life table) และประมาณการอายุขัยการทำงาน ณ อายุ 60 (Working life expectancy at age 60)

ผลการประมาณการพบว่า อายุขัยการทำงานของผู้ที่มีอายุ 60 เท่ากับประมาณ 5 ปี ซึ่งเป็นจำนวนปีโดยเฉลี่ยที่คาดว่าผู้สูงอายุไทยสามารถทำงานต่อไปจากอายุครบ 60 ปีจนถึงอายุครบ 65 ปี และสามารถแยกอายุขัยของผู้สูงอายุชายและหญิงได้ ว่ามีความแตกต่างกัน คือ อายุขัยการทำงานสำหรับผู้ชายจะอยู่ที่ ประมาณ 6 ปี และสำหรับผู้หญิงอยู่ที่ 4 ปี จะเห็นได้ว่า อายุขัยการทำงานของผู้สูงอายุหญิง จะสั้นกว่าของผุ้สูงอายุชาย อายุขัยการทำงานที่ได้ศึกษาประมาณการนี้ สามารถนำไปใช้ประกอบการพิจารณาการขยายอายุเกษียณงาน โดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) หรือหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องได้ การประมาณอายุขัยในการทำงานนี้ นับเป็นการเริ่มต้นการใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ตามคาบระยะเวลา (Evidence-based longitudinal panel data) จากโครงการ HART มาประมาณการอายุขัยในการทำงานของคนไทย ณ อายุ 60 ปี การประมาณนี้นอกจากแยกวิเคราะห์ตามเพศแลัวยังสามารถแยกวิเคราะห์อายุขัยการทำงานตามระดับการศึกษา พื้นที่อยู่อาศัย หรือปัจจัยอื่นๆที่มีนัยทางนโยบายหรือมาตรการที่ต้องการ รวมทั้งยังสามารถประมาณการอายุขัยในการทำงานอย่างมีสุขภาพดี (Healthy working life expectancy) ในกรณีที่ต้องการศึกษาหาจำนวนปีที่เหมาะสมในการขยายอายุการทำงานโดยคำนึงถึงสุขภาพ และในระดับอายุที่เกี่ยวข้อง เช่น 55 ปี (Healthy working life at 55)

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
ดารารัตน์ อานันทนะสุวงศ์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล