ศาลปกครองสูงสุด ยืนเพิกถอนกำหนดค่าปรับใบสั่งจราจรขัดรัฐธรรมนูญ แต่ให้มีผลอีก 180 วัน

เมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาในคดีขอเพิกถอนประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 และ เรื่องการกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 พ.ศ. 2563 ดังนี้

ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ อ. 2114/2566 หมายเลขแดงที่ อ.50/2568 ซึ่งผู้ฟ้องคดี (นางสุภา โชติงาม หรือจอมพันธ์) ฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สำนักงานตำรวจแห่งชาติ) โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ) ออกประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 และเรื่อง การกำหนดจำนวนด่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 พ.ศ.2563 ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกตรองชั้นต้นพิพากษาเพิกถอนประกาพิพาททั้งสองฉบับ โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ออกประกาศดังกล่าว

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 กำหนดให้อำนาจผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในการกำหนดแบบไปสั่งเจ้าพนักงานจราจร ตามประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติเรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ. 2563 ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 แต่เมื่อพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 เป็นกฎหมายที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับความผิดและบทกำหนดโทษแก่บุคคลให้ต้องรับผิดในทางอาญา

การดำเนินการตามกฎหมายแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ย่อมต้องอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย การใช้ดุลพินิจกำหนดแบบใบสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ย่อมต้องอยู่ภายได้หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง เมื่อ “การเปรียบเทียปรับ” หมายความว่า การที่ผู้กระทำผิดยินยอมชำระเงินตามจำนวนที่พนักงานเจ้าหน้าที่กำหนด ก่อนที่ศาลจะพิจารณาและผลการเปรียบเทียบทำให้คดีเลิกกัน หรือสิทธินำคดีมาฟ้องระงับไป ตามมาตรา 39 และมาตรา 39 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

แต่ความยินยอมนั้นจะต้องเกิดขึ้นด้วยความสมัครใจหลังจากได้ทราบถึงข้อหาความผิดที่ตนได้กระทำและจำนวนค่าปรับที่จะต้องชำระ รวมถึงได้รับแจ้งสิทธิที่จะไม่ปฏิบัติตามใบสั่งและโต้แย้งหรือนำคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลด้วย แต่จงใจสละสิทธิหรือโอกาลที่จะได้รับการพิจารณาของศาลเสียเอง และยอมเข้าสู่กระบวนการเปรียบเทียบของพนักงานเจ้าหน้าที่โดยชำระเงินตามจำนวนที่เปรียบเทียบเพื่อให้คดีเลิกกันการที่แบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจรไม่มีข้อความแจ้งสิทธิในอันที่จะปฏิเสธหรืออุทธรณ์โต้แย้ง การกระทำความผิดตามที่ระบุไว้ในใบสั่ง และยังปรากฏคำเตือนว่าหากมิได้ชำระค่าปรับกายในกำหนดโดยไม่มีเหตุอันสมควรอาจต้องรับผิดและต้องรับโทษอีกกระทงหนึ่ง ย่อมทำให้ผู้รับใบสั่งเข้าใจว่าตนเป็นผู้มีความผิด และมีหน้าที่ต้องชำระค่าปรับตามใบสั่งดังกล่าวเท่านั้น โดยไม่อาจปฏิเสธ โต้แย้ง หรือดำเนินการในประการอื่นได้ อันเป็นการกระทำละเมิดต่อสิทธิที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองคุ้มครองไว้

ดังนั้น ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 จึงเป็นกฎที่ขัดหรือแย้งต่อมาตรา 29 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่บัญญัติว่าในคดีอาญาให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยไม่มีความผิด และก่อนมีคำพิพากษาอันถึงที่สุดแสดงว่าบุคคลใดได้กระทำความผิด จะปฏิบัติต่อบุคคลนั้นเสมือนเป็นผู้กระทำความผิดมิได้ ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติดังกล่าวจึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ส่วนประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 พ.ศ.2563 ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 นั้น

ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ออกประกาศพิพาทโดยมีบัญชีแนบท้ายประกาศกำหนดจำนวนค่าปรับไว้เป็นการล่วงหน้าในอัตราคงที่ แต่มาตรา 140 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบกพ.ศ.2522 และที่แก้ไขเพิ่มเติม กำหนดว่า เมื่อปรากฏแก่เจ้าพนักงานจราจรว่าผู้ขับขี่ผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ หรือตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่เป็นความผิดที่มีโทษปรับสถานเดียว หรือมีโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งเดือนและมีโทษปรับ เจ้าพนักงานจราจรจะว่ากล่าวตักเตือนหรือออกใบสั่งให้ผู้ขับขี่ผู้นั้นชำระด่าปรับตามที่เปรียบเทียบก็ได้ โดยเกณฑ์การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบและแบของใบสั่งตามวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติประกาศกำหนด ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่พิพาทดังกล่าวจึงมิได้มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อให้เจ้าพนักงานจราจรใช้ดุลพินิจว่า กรณีที่ผู้ขับขี่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2562 หรือกฎหมายอื่นเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางการกระทำของผู้ขับขี่ดังกล่าวสมควรที่เจ้าพนักงานจราจรจะว่ากล่าวตักเตือน

เช่น กรณีมีเหตุจำเป็นหรือเป็นการกระทำความผิดครั้งแรก หรือการกระทำของผู้ขับขี่สมควรที่เจ้าพนักงานจราจรจะออกใบสั่งให้ผู้นั้นชำระค่าปรับหรือไม่ และเป็นจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบได้เป็นจำนวนเท่าใด หรือแม้แต่กรณีที่เจ้าพนักงานจราจรไม่พบด้วยตนเอง หรือเป็นการใช้เครื่องอุปกรณ์ต่าง ๆ เจ้าพนักงานจราจรย่อมมีดุลพินิจดังกล่าวได้เช่นเดียวกัน ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติดังกล่าวจึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ใช้ดุลนิจในการกำหนดค่าปรับกับผู้กระทำความผิดแทนเจ้าพนักงานจราจรหรือเจ้าพนักงานในตำแหน่งอื่น อันเป็นการขัดหรือแย้งกับมาตรา 140 วรรคหนึ่ง และวรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติจราจรทางบก (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2562 จึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้ว่าในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติดังกล่าวจะถูกยกเลิกโดยประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 และความผิดตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่มีโทษปรับสถานเดียว พ.ศ.2566 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2566 ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแตวันที่ 1 เมษายน 2566 เป็นต้นมา แต่โดยที่ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติฉบับใหม่มีเนื้อหาเช่นเดียวกันกับประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่ถูกยกเลิก เพียงแต่กำหนดจำนวนค่าปรับในอัตราเดิมหรือสูงขึ้นจากอัตราเดิม และกำหนดจำนวนด่าปรับสำหรับความผิดตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่มีโทษปรับสถานเดียว และยังเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ใช้ดุลพินิจในการกำหนดค่าปรับกับผู้กระทำความผิดแทนเจ้าพนักงานจราจรหรือเจ้าพนักงานในตำแหน่งอื่น

ประกาศฉบับที่ออกมาภายหลังนั้นจึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน และไม่อาจถือได้ว่าเหตุแห่งการฟ้องคดีเพื่อขอให้เพิกถอนประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง การกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 พ.ศ. 2563 ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 หมดสิ้นไป เพียงแต่ศาลไม่จำต้องกำหนดดำบังคับให้เพิกถอนประกาศฉบับเดิมดังกล่าว และโดยที่ในการกำหนดคำบังคับของศาลโดยสั่งให้เพิกถอนกฏ ศาลมีอำนาจกำหนดว่าจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลไปในอนาดดถึงขณะใดขณะหนึ่ง หรือจะกำหนดให้มีเงื่อนไขอย่างใดก็ได้ เมื่อประกาศพิพาทในคดีนี้ถือเป็นเครื่องมือหรือมาตรการสำคัญในการบังดับใช้กฎหมายของเจ้าพนักงานจราจรซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 สามารถดำเนินการปรับปรุงแก้ไขประกาศพิพาททั้งสองฉบับได้โดยการกำหนดรูปแบบใบสั่งให้มีข้อความคำเตือนดังเช่นที่เคยปฏิบัติมาก่อน เพื่อให้สามารถปฏิบัติหรือโต้แย้งการกระทำความผิดตามใบสั่งได้ และกำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบได้ให้มีลักษณะที่เจ้าพนักงานจราจรสามารถใช้ดุลพินิจให้เป็นไปตามมาตรา 140 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติจราจรทางบก (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2562 กรณีจึงยังไม่สมควรพิพากษาให้เพิกถอนประกาศพิพาททั้งสองฉบับให้มีผลในทันที หรือให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ออกประกาศดังกล่าว

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาแก้คำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้นเป็นให้เพิกถอนประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ.2563 ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 และประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดจำนวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสำหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 และความผิดตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่มีโทษปรับสถานเดียว พ.ศ.2566 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2566 โดยให้มีผลนับแต่วันที่พ้นกำหนด 190 วัน นับแต่วันที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา และคำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก