คนตกสี ที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง – จากทัวร์กฐิน สามัคคี สตง. สู่การทบทวนเรื่ององค์กรอิสระ อีกสักครั้ง

สตง. – มหกรรม “คณะทัวร์” ที่ไปลงเอากับ “สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน” (สตง.) โดยเฉพาะจากบรรดาข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันสืบเนื่องเหตุการณ์แผ่นดินไหวที่อาคารที่ทำการซึ่งกำลังก่อสร้างของ สตง. ถล่มลงมาแบบทำลายสถิติโลกไปถึง 2 สถิติ คือ เป็น “อาคารสูงที่สุด” ที่ถล่มจากเหตุแผ่นดินไหว และเป็นเหตุตึกถล่มที่อยู่ห่างจากศูนย์กลางแผ่นดินไหวมากที่สุดนั้น ถ้าเรียกว่าเป็นการจองกฐินแล้ว ก็นับว่ากฐินกองนี้เป็น “กฐินสามัคคี” ที่มีเจ้าภาพเป็นร้อย

ถ้าจะกล่าวกันอย่างเป็นธรรมแล้ว ควรถือว่า สตง.นั้นน่าจะเป็น “ผู้เสียหายร่วม” รองจากผู้สูญเสียหลักที่ทำงานก่อสร้างอยู่ในอาคารขณะนั้นและครอบครัว เพราะเป็นเจ้าของอาคารผู้ก่อสร้างจนความฝันว่าจะมีบ้านหลังใหม่ใหญ่โตโอ่อ่าหรูหราของท่านต้องพินาศย่อยยับลงกับตา

แต่ก็เพราะ “ท่าที” ในการตอบสนองต่อเหตุโศกนาฏกรรม ไม่ว่าจะการออกมาปรากฏตัวต่อสังคมช้าเกินไปทั้งที่ควรจะเป็น “เจ้าภาพ” ร่วมกับทาง กทม. หรือการออกมาให้กำลังใจกันเองที่ดูไร้มุทิตาจิตต่อผู้สูญเสียอันแท้จริงถึงขนาดที่สังคมนึกว่าใครเล่นมุขวันโกหกเอฟริลฟูลมาแกล้งใส่ความ การเปิดเผยถึงความหรูหราของ “บ้านใหม่ในฝัน” ท่ามกลางความน่ากังขาของบริษัทผู้รับจ้างฝ่ายจีน

ทั้งหมดทั้งมวลรวมกัน ทำให้ “สตง.” ที่เคยเป็นองค์กรอิสระที่ดู “สะอาด” ปราศจากบาดแผลที่สุดแล้วเมื่อเทียบกับองค์กรอย่างคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) นั้นกลายเป็นหน่วยงานที่ถูกสังคมครหาและถูกมองด้วยสายตาไม่ไว้ใจเป็นครั้งแรก

การออกมา “บอกเล่า” วีรกรรมการตรวจเงินแผ่นดินโดยวิธีพิสดารวิตถารของ สตง. โดยบรรดาผู้มีประสบการณ์ทั้งหลายนั้น อย่างที่ได้เขียนไปในคอลัมน์ตอนก่อนหน้านี้ว่าเป็นที่รู้กันโดยทั่วไปแล้วในแวดวงราชการและคนทำงานภาครัฐ แต่เพราะอย่างที่ว่า สตง.เป็นองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบผู้มีภาพลักษณ์ที่ดีมาก่อน ทำให้ไม่มีใครกล้าออกมาพูดอะไรเท่าไร เพราะเกรงจะถูกตั้งข้อสงสัยว่าผู้พูดมีปัญหาอะไรกับองค์กรตรวจสอบการใช้เงินหลวงที่มาจากภาษีของประชาชน

แต่เมื่อ สตง.ถูกตั้งคำถามจากสังคมก็ทำให้ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐกล้าที่จะออกมา “ให้คำตอบ” ถึงวิธีการทำงานของ สตง. ที่เอาเข้าจริงแม้โดยส่วนตัวเคยได้อ่านผ่านตาพวกคำวินิจฉัยและแนวทางเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินของ สตง. และได้เห็นกรณีพิลึกพิลั่นมาบ้าง ก็ยังเทียบไม่ได้เลยกับเรื่องที่มีผู้ออกมาเปิดเผย

เช่นที่ “พี่ตุ้ม” สรกล อดุลยานนท์ ได้เล่าถึงประสบการณ์ที่ได้เห็นข้อทักท้วงเกี่ยวกับการซื้อหนังสือเข้าห้องสมุดโรงเรียนของ สตง. ว่าช่าง “คมคาย” ยิ่ง เรื่องตรวจวัดขนาดเม็ดพริกในโรงครัวเรือนจำ ที่เล่าโดยท่านอดีตรองอธิบดีกรมราชทัณฑ์ หรือที่มีแพทย์นิติเวชท่านหนึ่งออกมาเปิดเผยว่าได้รับการตั้งข้อสังเกตว่า แน่ใจได้อย่างไรว่าศพที่ท่านได้ทำการชันสูตรนั้นเป็นร่างไร้วิญญาณจริงๆ ก็บอกตามตรงว่า ถ้าไม่ใช่เพราะผู้บอกเล่าเป็นบุคคลที่มีตัวตนน่าเชื่อถือก็ยากที่จะเชื่อได้ลงจริงๆ ว่าพวกท่านๆ จะตรวจเงินแผ่นดินกันแหวกแนวขนาดนี้

จากนี้ไปก็ไม่รู้ว่าการทำงานของ สตง.จะปรับปรุงเปลี่ยนแปลงไปในทางใด การถูกดับฝันที่จะมีบ้านใหม่ประกอบกับการรับกฐินไปกองใหญ่เกือบเท่าซากตึก จะทำให้พวกท่านได้สติแล้วย้อนกลับมาปรับวิธีการทำงานตรวจเงินแผ่นดินให้รอบคอบพอสมควรแก่เหตุ หรือจะกลายเป็นแรงฮึดให้พวกท่านต้องไปสรรหาวิธีการตรวจเงินเอาให้พิสดารวิตถารหนักข้อกว่าเดิมก็ไม่อาจคาดเดาได้ แต่ก็คิดว่าจากนี้ไป หน่วยงานผู้รับตรวจต่างๆ น่าจะมีความกล้าที่จะทักท้วง สตง.กลับมากขึ้น

คำถามสำคัญซึ่งองค์กรที่เป็นผู้ตรวจเงินแผ่นดินกำลังได้รับ คือ “สตง.ไปตรวจสอบการใช้เงินแผ่นดินของหน่วยงานอื่น แล้วอย่างนี้ใครจะเป็นผู้ตรวจสอบ สตง. ล่ะ” ก็เป็นคำถามชุดเดียวกับที่สังคมเคยถามเกี่ยวกับการใช้อำนาจขององค์กรอิสระทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นมาตั้งแต่ในรัฐธรรมนูญปี 2540 คือปัญหาว่า องค์กรอิสระมีหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจ แล้วใครจะเป็นผู้ตรวจสอบองค์กรอิสระ

องค์กรที่มีหน้าที่กำกับดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตเที่ยงธรรมอย่าง “กกต.” ก็ถูกตั้งคำถามเรื่องประสิทธิภาพในการทำงาน ทั้งในการจัดการเลือกตั้ง ส.ส. และการเลือก ส.ว. ซึ่งแทบจะไม่มีครั้งไหนที่ราบรื่น และในตอนนี้ก็กำลังเป็นที่กังขาเกี่ยวกับการ “ตรวจสอบ” เกี่ยวกับความสุจริตเที่ยงธรรมในการเลือก ส.ว. ที่ปรากฏหลักฐานว่าน่าจะมีเรื่องไม่ถูกต้อง แม้แต่เรื่องที่ไม่น่าจะยุ่งยากเพราะหลักฐานปรากฏชัดเจนทั้งบางเรื่องที่เจ้าตัวก็ยอมรับ อย่างเช่นการที่ ส.ว.หญิงท่านหนึ่งถูกกล่าวหาว่ากล่าวอ้างคุณสมบัติที่ไม่เป็นความจริงในการแนะนำตัวจนได้รับเลือกเข้ามาเป็น ส.ว. ก็ไม่ปรากฏว่ามีการดำเนินการใดๆ ที่ชัดเจนจากทาง กกต.

องค์กรผู้มีหน้าที่ป้องกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบอย่าง “ป.ป.ช.” ก็เคยมีกรณีต้องสงสัยอย่างคดี “นาฬิกายืมเพื่อน” ที่แม้จะมีคำพิพากษาถึงที่สุดของศาลปกครองแล้วว่า สำนักงาน ป.ป.ช.ต้องเปิดเผยรายงานการแสวงหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเอกสารทั้งหมดที่เกี่ยวข้องต่อผู้ที่มาขอทราบตามกฎหมายข้อมูลข่าวสาร แต่ก็เหมือนจะมีความพยายามยื้อยุดไม่ยอมเปิดเผยข้อมูลข่าวสารดังกล่าวอย่างเต็มที่ ยอมแม้แต่ให้ศาลปกครองมีคำสั่งให้จ่ายค่าปรับบังคับคดีเพราะไม่ยอมปฏิบัติตามคำบังคับของศาล รวมถึงถูกตั้งคำถามถึงความ “เที่ยงธรรม” ในการตรวจสอบว่าเป็นไปโดยมีมาตรฐานเท่ากันทุกฝั่งฝ่ายหรือไม่

ข้อถกเถียงสำคัญของเรื่องนี้ และเป็นปัญหาใหญ่พอสมควรในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของไทยหลังการกำเนิดขึ้นขององค์กรอิสระเหล่านี้ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 คือ “องค์กรอิสระเหล่านี้มีสถานะอย่างไร และอำนาจขององค์กรเหล่านี้ถือว่าอยู่ในลำดับใด”

โดยสภาพแล้วแท้จริง “องค์กรอิสระ” เหล่านี้ควรนับเป็นหน่วยงานที่ใช้อำนาจทางปกครองรูปแบบหนึ่งที่เป็นหน่วยงานภายในฝ่ายบริหารก็ได้ ดังเช่นข้อเท็จจริงที่ว่า องค์กรอิสระทั้งหลายเหล่านี้ก่อนหน้านี้เคยเป็นองค์กรหรือหน่วยงานทางปกครองภายใต้ฝ่ายบริหาร เช่น “กกต.” นั้น อำนาจในการจัดการและดูแลการเลือกตั้งก็เคยเป็นของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ป.ป.ช.เองก็มีที่มาจากคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ  หรือ “ป.ป.ป.” ที่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี แม้แต่ สตง.เอง ก็เคยเป็น “สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน” ที่เป็นหน่วยราชการขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีเช่นกัน

แต่ก็เพราะการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ เหล่านี้มีความพิเศษบางประการที่เกี่ยวข้องโดยตรงต่อการเข้าสู่อำนาจรัฐและการใช้อำนาจรัฐ เช่นหน้าที่และอำนาจในการจัดการเลือกตั้ง หรือการตรวจสอบการทุจริตในการใช้อำนาจหรือการตรวจสอบความถูกต้องในการใช้เงินแผ่นดิน ทำให้หากหน่วยงานที่ทำหน้าที่นี้สังกัดอยู่กับ “ฝ่ายบริหาร” ที่ผู้บังคับบัญชาสูงสุดคือ “ฝ่ายการเมือง” คือรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีเสียแล้ว ก็เหมือนกับให้ลูกน้องมีอำนาจตรวจสอบหัวหน้าตัวเองที่ดูแล้วไม่น่าจะมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเต็มที่สมประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ที่ก่อตั้งองค์กรเหล่านั้น

รัฐธรรมนูญปี 2540 แม้จะมีเจตนารมณ์มุ่งแก้ปัญหาความอ่อนแอไร้ประสิทธิภาพของฝ่ายการเมือง เพื่อให้ได้รัฐบาลที่เข้มแข็งมาบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการออกแบบการเลือกตั้งให้สะท้อนความนิยมของประชาชนทั้งประเทศอย่างระบบ ส.ส.บัญชีรายชื่อ เพื่อในที่สุดพรรคการเมืองที่ได้รับความนิยมที่สุดของประชาชนจะได้มีที่นั่งในสภาอย่างเป็นกอบเป็นกำจนสามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวหรือรัฐบาลผสมน้อยพรรคเพื่อการมีเสถียรภาพทางการเมืองได้

แต่ในอีกทางหนึ่ง รัฐธรรมนูญปี 2540 ก็เต็มไปด้วยร่องรอยของการ “ไม่เชื่อใจ” นักการเมืองโดยเฉพาะฝ่ายที่มาจากการเลือกตั้ง ถึงกับเคยกำหนดคุณสมบัติที่ไม่จำเป็นเช่นผู้ที่จะเป็น ส.ส.ได้นั้นจะต้องสำเร็จการศึกษาปริญญาตรีขึ้นไป

สิ่งที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงของดุลยภาพทางการเมืองที่มีนัยสำคัญที่สุดซึ่งรัฐธรรมนูญ 2540 ได้ให้กำเนิดขึ้นมาภายใต้ทรรศนะของการไม่ไว้วางใจฝ่ายการเมือง คือการจัดตั้ง “องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ” โดยการยกระดับหน่วยงานภายในฝ่ายบริหารที่ว่าไว้ข้างต้นให้มีสถานะเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ มีองค์อำนาจที่มีที่มาโดยวิธีการที่รัฐธรรมนูญกำหนดโดยไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร และสามารถใช้อำนาจได้โดยตรงตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง รวมถึงมีหน่วยงานธุรการที่บังคับบัญชาได้ด้วยตัวเองเพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ได้โดยไม่ขึ้นกับระบบราชการปกติ

เมื่อ “องค์กรอิสระ” เหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่ไปได้สักระยะหนึ่งซึ่งเพียงพอที่จะทำให้ฝ่ายการเมืองและกลไกของรัฐที่เกี่ยวข้องได้เห็นแล้วว่า ผลแห่งการใช้อำนาจและปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอิสระในลักษณะนี้ สามารถกำหนดหัวก้อยหรือชี้เป็นชี้ตายในทางการเมืองได้ คำถามข้างต้นที่ว่า “องค์กรอิสระเหล่านี้มีสถานะอย่างไร และอำนาจขององค์กรเหล่านี้ถือว่าอยู่ในลำดับใด” จึงเริ่มเกิดขึ้น

ครั้งหนึ่งมีข้อพิพาทว่า อำนาจในการแจกใบเหลืองใบแดงของ กกต.สามารถโต้แย้งโดยการฟ้องคดีต่อศาลปกครองหรือไม่ ก็มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2546 ออกมารับรองว่า การใช้อำนาจของ กกต.นั้นถือเป็น “การใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ” จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งผลแห่งคำวินิจฉัยดังกล่าวก็ได้รับการยอมรับต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับต่อมาจนถึงปัจจุบันว่า มี “อำนาจตามรัฐธรรมนูญ” ที่ใช้โดย “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” นั้นถือเป็นอำนาจอันเป็นที่สุด อยู่นอกเหนือการตรวจสอบขององค์กรตุลาการ

ความ “พิเศษ” บางประการในการใช้อำนาจบางประการนี้เอง ทำให้ครั้งหนึ่ง “องค์กรอิสระ” ถูกมองว่าเป็น “อำนาจที่สี่” เพิ่มเติมขึ้นจากอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ แต่ถึงกระนั้น ความเป็น “อำนาจที่สี่” ขององค์กรอิสระก็ไม่เคยได้รับการยอมรับอย่างเป็นทางการหรือได้รับการบัญญัติไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ และแม้จนถึงปัจจุบันนี้จะยอมรับว่าองค์กรอิสระเหล่านี้มี “อำนาจตามรัฐธรรมนูญ” บางประการที่ศาลซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจตุลาการไม่อาจตรวจสอบได้ก็จริง แต่ “อำนาจ” ใดบ้างจะถือเป็น “อำนาจตามรัฐธรรมนูญ” ดังกล่าวก็ยังเป็นปัญหาทั้งในทางวิชาการและในทางคดีรัฐธรรมนูญและคดีปกครองที่พยายามจะ “ฝาน” ให้อำนาจขององค์กรอิสระบางเรื่องออกและเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจดังกล่าวเพื่อให้ “อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ” ขององค์กรอิสระเหล่านี้เหลือน้อยและชัดเจนที่สุด เช่น กกต. มีอำนาจในการประกาศผลการเลือกตั้งเป็นที่สุดก็จริง แต่ในการบริการจัดการเลือกตั้ง เช่น การแบ่งเขตเลือกตั้ง ก็ยังเป็น “อำนาจทางปกครอง” ที่ศาลปกครองเข้ามาตรวจสอบได้

เหตุแผ่นดินไหวที่ทำให้ปัญหาขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ไม่เคยปรากฏข้อครหาต่อสาธารณชนมาก่อนอย่าง สตง.นั้นลอยขึ้นสู่ผิวน้ำ การถกเถียงเรื่อง “ใครจะตรวจสอบองค์กรที่ใช้อำนาจตรวจสอบ” อย่างองค์กรอิสระจึงควรจะได้กลับมาอีกครั้ง

เพราะต้องไม่ลืมว่า ถึงองค์กรเหล่านี้จะอ้างความจำเป็นที่จะต้องมี “อิสระ” ในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้สัมฤทธิผลตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและการกำเนิดขึ้นขององค์กรอย่างไรก็ตาม แต่สิ่งที่ต้องไม่ลืมคือ “ทรัพยากร” ที่จะนำไปสร้างความเป็น “อิสระ” ดังกล่าวนั้นก็ไม่ได้สังเคราะห์ขึ้นมาได้เองจากสายลมแสงแดด หากเป็นส่วนหนึ่งที่ได้รับจัดสรรไปจากภาษีของประชาชนซึ่งถือเป็นทรัพยากรส่วนรวมของประเทศ ไม่แตกต่างจากส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐอื่นเลย

เรื่องนี้จึงเป็นประเด็นที่เราต้องทดกันไว้หารือและถกเถียงกันในวาระที่ประชาชนจะได้ร่วมกันเขียนร่างสร้างแบบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กัน… ในกรณีที่ได้รับอนุญาตให้ทำเช่นนั้น

กล้า สมุทวณิชมนูญ