10 เม.ย.2568- กรณีอาคารสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ขนาดความสูงถึง 30 ชั้น ได้พังถล่มจากแรงสั่นสะเทือนของแผ่นดินไหว กลายเป็นประเด็นที่สังคมให้ความสนใจอย่างกว้างขวาง ไม่เพียงเพราะเป็นอาคารของหน่วยงานรัฐเท่านั้น ที่ใช้งบประมาณการก่อสร้างสูงกว่า 2,000 ล้านบาท แต่ยังนำไปสู่การสูญเสียของคนงานก่อสร้าง ความเสียหายที่เกิดขึ้นจึงนำมาซึ่งข้อสงสัยมากมาย ไม่ว่าจะเป็นมาตรฐานวัสดุก่อสร้าง การว่าจ้างผู้รับเหมา รวมถึงการเปรียบเทียบกับอาคารอื่นที่กำลังก่อสร้างในบริเวณเดียวกันแต่กลับไม่ได้รับความเสียหายหรือเสียหายน้อย และคำถามอีกมากมาย แต่ประเด็นสำคัญที่สังคมอยากรู้คือ “ใครต้องรับผิดชอบ?” และ “ความรับผิดชอบนั้นครอบคลุมเพียงใด?”

โดยในโครงการก่อสร้างของรัฐโดยทั่วไป มิได้อาศัยเพียงผู้รับเหมารายเดียว แต่เกี่ยวข้องกับสัญญาหลายฉบับที่มีบทบาทแตกต่างกัน ด้วยเหตุนี้ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จึงได้จัดเสวนาเรื่อง “หนึ่งความเสียหาย หลายฝ่ายเกี่ยวข้อง: สำรวจสัญญาก่อสร้างภาครัฐ” ไขปมความซับซ้อนของสัญญาในโครงการก่อสร้างภาครัฐ เจาะลึกสิทธิ หน้าที่ และความรับผิดของแต่ละฝ่ายตามสัญญาทั้ง 3 ฉบับ ได้แก่ 1.สัญญาจ้างออกแบบ 2.สัญญาจ้างควบคุมงาน และ3.สัญญาจ้างก่อสร้าง

ศ.ดร.ทศพล ปิ่นแก้ว คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาฯ กล่าวว่า จากเหตุการณ์แผ่นดินไหวที่เกิดขึ้น ส่งผลให้ตึกของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่มลงมา และมีผู้เสียชีวิตในเหตุการณ์ดังกล่าว อาคารดังกล่าวเป็นโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ ซึ่งโดยปกติแล้ว การก่อสร้างของหน่วยงานราชการต้องมีการออกแบบเพื่อเสนอของบประมาณจากสำนักงบประมาณ ในกรณีนี้ สตง. เคยขอความอนุเคราะห์จากกรมโยธาธิการให้ช่วยดำเนินการออกแบบ แต่เนื่องจากมีความต้องการเร่งด่วน ต้องการให้งานแล้วเสร็จภายใน 180 วัน กรมโยธาธิการอาจไม่สามารถดำเนินการออกแบบได้ทันเวลา ดังนั้น สตง. จึงจัดสรรงบประมาณเพื่อเปิดประกวดแบบ และเลือกบริษัทที่เหมาะสมกับวัตถุประสงค์ ซึ่งก็คือบริษัทในกลุ่มที่รับออกแบบอาคารแห่งหนึ่ง (Contract A) โดยมีหน้าที่ในการออกแบบ คำนวณโครงสร้างให้เป็นไปตามมาตรฐาน สามารถรองรับแผ่นดินไหว และกำหนดการใช้วัสดุอย่างเหมาะสม

ศ.ดร.ทศพล กล่าวต่อว่า หลังจากการออกแบบเสร็จสิ้น ก่อนเข้าสู่กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างผ่านระบบ E-bidding มีหลายฝ่ายตั้งข้อสงสัยว่าทำไมไม่มีการตรวจสอบแบบแปลน ทั้งนี้ต้องอธิบายว่า หน่วยงานราชการเป็นข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร กล่าวคือ ไม่จำเป็นต้องขออนุญาตก่อสร้างจากหน่วยงานท้องถิ่น เพียงแต่ต้องแจ้งให้ทราบเท่านั้น อย่างไรก็ตาม การออกแบบจะต้องเป็นไปตามข้อกำหนดของกฎหมายควบคุมอาคารทุกประการ โดยไม่มีข้อยกเว้น ไม่ว่าจะเป็นวัด สถานศึกษา หรือหน่วยงานราชการใด ๆ ก็ตาม เพียงแต่ไม่จำเป็นต้องขออนุญาตก่อนเริ่มก่อสร้าง ในการตรวจสอบอาคาร เนื่องจากเป็นอาคารขนาดใหญ่ ตามกฎหมายควบคุมอาคารจึงกำหนดให้ต้องมีผู้ตรวจสอบทางวิศวกรรม หรือ “เช็คเกอร์” ซึ่งเป็นวิศวกรอิสระ (Independent Engineer) ทำหน้าที่ตรวจสอบแบบและรายการคำนวณ เมื่อกระบวนการตรวจสอบเสร็จสมบูรณ์ รายงานและเอกสารแบบก่อสร้างจะถูกส่งมอบให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เพื่อเตรียมเข้าสู่ขั้นตอนการจัดทำขอบเขตของงาน (TOR) สำหรับประกวดราคา

ศ.ดร.ทศพล กล่าวเพิ่มเติมว่า การประกวดราคาส่วนแรก คือ Contract A ซึ่งควบคุมการออกแบบ การกำหนดมาตรฐานวัสดุ และคุณสมบัติของผู้รับเหมาก่อสร้าง โดย สตง. จะต้องพิจารณาและอนุมัติ TOR ดังกล่าวก่อนเข้าสู่กระบวนการประกวดราคาก่อสร้างอย่างเป็นทางการ ในขั้นตอนการก่อสร้างจะมีการจ้างที่ปรึกษาควบคุมงานก่อสร้าง (Contract B) และผู้รับเหมาก่อสร้าง (Contract C) โดย Contract C จะดำเนินการผ่านระบบ E-bidding ซึ่งผลการประกวดราคาครั้งนี้ ผู้ชนะคือกลุ่มกิจการร่วมค้า ได้แก่ บริษัท อิตาเลียนไทย ดีเวล๊อปเมนต์ จำกัด (ITD) และ บริษัท ไชน่า เรลเวย์ 10 เอนจิเนียริ่ง กรุ๊ป (CREC) ภายใต้สัญญา Contract C มีการระบุไว้อย่างชัดเจนเกี่ยวกับการขออนุมัติวัสดุก่อสร้าง วิธีการก่อสร้าง รวมถึงการตรวจสอบมาตรฐานวัสดุ เช่น คอนกรีต และการตรวจสอบโรงงานผลิตวัสดุ โดยที่ปรึกษาภายใต้ Contract B จะเป็นผู้อนุมัติขั้นสุดท้าย ก่อนนำมาใช้จริงในโครงการ

“หลายคนมองว่า เหตุการณ์แผ่นดินไหวที่เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2567 ซึ่งทำให้อาคารถล่มก่อนการก่อสร้างแล้วเสร็จ อาจถือว่าเป็น โชคดีในความโชคร้าย เพราะหากเกิดเหตุการณ์เดียวกันในวันที่ 28 มีนาคม 2569 ซึ่งเป็นช่วงที่อาคารอาจสร้างเสร็จและมีผู้ใช้งานแล้ว ความเสียหายและการสูญเสียจะยิ่งรุนแรงกว่านี้มาก นอกจากนี้ยังมีประเด็นสำคัญเรื่องสัญญาประกันภัย ซึ่งระบุว่า ผู้รับเหมา (Contract C) ต้องจัดทำประกันภัยให้ครอบคลุมมูลค่าโครงการทั้งหมด โดยมี สตง. เป็นผู้รับผลประโยชน์ตามกรมธรรม์” ศ.ดร.ทศพล กล่าว

ศ.ดร.ทศพล กล่าวอีกว่า ตามประมวลกฎหมายแพ่งของไทย ได้บัญญัติเรื่องเหตุสุดวิสัย ไว้อย่างชัดเจน และมักถูกกำหนดไว้ในสัญญาจ้างก่อสร้าง ซึ่งมีผลต่อข้อผูกพันของคู่สัญญาอย่างมาก ในทางวิศวกรรม แผ่นดินไหวถือเป็นภัยธรรมชาติที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ อย่างไรก็ตาม หลายประเทศที่ประสบแผ่นดินไหวบ่อยครั้ง เช่น ญี่ปุ่น อเมริกา อิตาลี และไต้หวัน ยังคงมีอาคารสูงที่สามารถรับมือกับภัยเหล่านี้ได้ ในกรณีของประเทศไทย อาคารสูงบางแห่ง เช่น อาคารที่มีสระว่ายน้ำบนดาดฟ้า เมื่อเกิดแผ่นดินไหว ทำให้เกิดแรงกระเพื่อมของน้ำ จนกลายเป็นภาพไวรัลในต่างประเทศ เพราะรูปแบบการออกแบบเช่นนี้ไม่ค่อยพบในต่างประเทศ ขณะเดียวกัน รถไฟฟ้าที่สั่นไหวจากแรงแผ่นดินไหวยังทำให้ประชาชนไม่กล้าโดยสาร

ศ.ดร.ทศพล มีมุมมอง สำหรับตึกสตง.เป็นอาคารเดียวในกรุงเทพฯ ที่ได้รับความเสียหายหนักจากแผ่นดินไหว ทั้งที่โครงสร้างอาคารเพิ่งก่อสร้างเสร็จ ขณะที่วัดพระแก้วและโบราณสถานอื่น ๆ ที่ไม่มีการออกแบบรองรับแผ่นดินไหวกลับไม่ได้รับความเสียหายจากข้อมูลที่ไม่เป็นทางการเบื้องต้นระบุว่า แรงสั่นสะเทือนในกรุงเทพฯ มีค่าเร่งประมาณ 2% ของความเร่งโลก ซึ่งแรงสั่นระดับนี้สามารถรับรู้ได้แม้อยู่ในอาคารเตี้ย เมื่อนำค่าดังกล่าวไปเปรียบเทียบกับมาตรฐานอาคาร พบว่า อาคารสูงในกรุงเทพฯ เช่น อาคาร 25 ชั้น (ประมาณ 105 เมตร) หรือแม้แต่ตึกมหานคร 70 ชั้น (134 เมตร) ยังไม่ได้รับความเสียหายรุนแรง มีเพียงตึก สตง. ที่มีความสูงประมาณ 137 เมตร (30 ชั้น) ที่ถล่มลง ทั้งที่โครงสร้างเพิ่งแล้วเสร็จ

ทั้งนี้ อาคารในประเทศไทยไม่ได้ถูกออกแบบให้รองรับแผ่นดินไหวในทุกจังหวัด และในกรุงเทพฯ เองก็มีเพียงบางส่วนเท่านั้นที่มีการออกแบบตามกฎหมายรองรับแผ่นดินไหว เพราะเพิ่งเริ่มบังคับใช้ในปี 2550 และมีการปรับปรุงในปี 2560 โดยมีการกำหนดให้อาคารที่สูงเกิน 15 เมตร หรือมีมากกว่า 5 ชั้น ต้องพิจารณาเรื่องความปลอดภัยจากแผ่นดินไหว เพราะฉะนั้นจะมีตึกอยู่ประมาณ 3 รุ่นในกรุงเทพฯ ได้แก่ อาคารก่อนปี 2550, อาคารหลังปี 2550-2560 และอาคารหลังปี 2560-ปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ทุกอาคาร รวมถึงบ้านพักอาศัยที่จะต้องออกแบบให้รองรับแรงสั่นสะเทือนเสมอไป

ด้าน รศ.ดร.อังคณาวดี ปิ่นแก้ว คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ กล่าวว่า สำหรับในโครงการก่อสร้างภาครัฐ รัฐไม่ได้เป็นคู่สัญญาแค่กับผู้รับเหมารายเดียว แต่มีบทบาทเป็นผู้ว่าจ้าง ในสัญญาหลัก 3 ฉบับ ได้แก่ 1. สัญญาจ้างออกแบบ 2. สัญญาจ้างควบคุมงาน 3. สัญญาจ้างก่อสร้าง แม้แต่ละสัญญาจะเป็นเอกเทศทางกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติทั้ง 3 สัญญามีความเกี่ยวพันกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ผู้รับเหมาต้องก่อสร้างตามแบบที่ได้จากผู้ให้บริการออกแบบ ขณะที่ผู้ควบคุมงานมีหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องระหว่างการก่อสร้างให้เป็นไปตามแบบ หากพบข้อบกพร่อง ต้องรายงานให้ผู้ว่าจ้าง ทราบเพื่อดำเนินการแก้ไขก่อนการส่งมอบงาน

“แต่เมื่อเกิดความเสียหาย เช่น การถล่มของอาคาร หน่วยงานของรัฐในฐานะผู้ว่าจ้างทั้ง 3 สัญญา ย่อมต้องมีบทบาทในการตรวจสอบหาสาเหตุ และพิจารณาว่าใครควรเป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับผู้ออกแบบ ผู้ควบคุมงาน หรือผู้รับเหมาโดยตรง โดยต้องพิจารณาร่วมกันทั้งทางวิศวกรรมและข้อกฎหมาย” รศ.ดร.อังคณาวดี กล่าว

รศ.ดร.อังคณาวดี กล่าวต่อว่า การพิจารณากรณีตึกสตง. ที่ได้รับความเสียหายจากเหตุแผ่นดินไหวว่า เหตุการณ์นี้ถือเป็น เหตุสุดวิสัย ตามกฎหมายหรือไม่ ซึ่งมีความสำคัญต่อการพิจารณาความรับผิดของคู่สัญญาในสัญญาก่อสร้าง โดยในทางกฎหมาย เหตุสุดวิสัย ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 8 หมายถึง เหตุการณ์ที่ไม่สามารถป้องกันได้ แม้จะมีการระมัดระวังตามสมควรแล้ว หากเหตุสุดวิสัยเกิดขึ้น จะส่งผลให้ลูกหนี้ (ผู้รับจ้าง) อาจไม่ต้องรับผิดในการไม่สามารถชำระหนี้ตามสัญญาได้ เช่น ไม่สามารถก่อสร้างให้แล้วเสร็จตามกำหนด หรือผลงานชำรุดเสียหายโดยไม่ใช่ความผิดของตน

ในกรณีของสัญญาจ้างก่อสร้าง หากผู้รับจ้างไม่สามารถส่งมอบงานตามกำหนดตามสัญญาได้ ก็อาจต้องเสียค่าปรับ เว้นแต่สามารถพิสูจน์ได้ว่าเกิดเหตุสุดวิสัย ซึ่งหากเหตุสุดวิสัยรุนแรงจนทำให้ไม่สามารถชำระหนี้ได้เลย กฎหมายก็ยอมให้หลุดพ้นจากหน้าที่นั้น อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ทุกภัยธรรมชาติจะถือเป็นเหตุสุดวิสัย ตัวอย่างเช่น น้ำท่วมในฤดูปกติที่เกิดขึ้นเป็นประจำ อาจไม่ถือว่าเป็นเหตุสุดวิสัย เพราะเป็นสิ่งที่สามารถคาดการณ์และป้องกันได้ ในชั้นศาลทั้งศาลฎีกาและศาลปกครองวางแนวไว้อย่างชัดเจนในเรื่องนี้

“สำหรับกรณีแผ่นดินไหว ก็ต้องพิจารณาในลักษณะเดียวกัน แผ่นดินไหวถือเป็นภัยธรรมชาติ แต่จะเป็นเหตุสุดวิสัยหรือไม่ ต้องดูที่ความรุนแรงและความสามารถในการป้องกัน หากแผ่นดินไหวมีขนาดใหญ่เกินกว่ามาตรฐานที่สามารถป้องกันได้ ก็อาจถือเป็นเหตุสุดวิสัยได้ แต่หากอยู่ในระดับไม่รุนแรงมากที่สามารถออกแบบอาคารให้รองรับได้ เช่น ตามมาตรฐานการออกแบบอาคารในกรุงเทพฯ ที่กำหนดไว้หลังปี 2550 หรือ ในปี 2560 ก็อาจไม่ใช่เหตุสุดวิสัยในทางกฎหมาย ดังนั้น กรณีตึก สตง. จึงยังไม่สามารถสรุปได้แน่ชัดว่าเกิดจากเหตุสุดวิสัยหรือไม่ หากท้ายที่สุดไม่ใช่เหตุสุดวิสัย ก็ต้องพิจารณาต่อไปว่า ความเสียหายเกิดจากความบกพร่องในขั้นตอนใด เช่น การออกแบบ การควบคุมงาน หรือการก่อสร้าง ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับสัญญาอื่นๆ เช่น สัญญาประกันภัย หรือความรับผิดของผู้ออกแบบและผู้ตรวจสอบอาคาร (Checker) ประเด็นเหล่านี้อาจนำไปสู่การทบทวนข้อกำหนดในสัญญา และแนวทางการควบคุมมาตรฐานอาคารในอนาคตให้รัดกุมมากขึ้น” รศ.ดร.อังคณาวดี กล่าว

นรินทร์ เยี่ยมสมบัติ อัยการผู้เชี่ยวชาญพิเศษ สำนักงานที่ปรึกษากฎหมาย กล่าวว่า ตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 มาตรา 102 และระเบียบกระทรวงการคลัง ข้อ 182 ได้กำหนดเงื่อนไขในกรณีที่เกิดเหตุสุดวิสัยระหว่างการดำเนินงานตามสัญญาก่อสร้าง สัญญาจ้างออกแบบ หรือสัญญาจ้างควบคุมงานว่า หากผู้รับจ้างไม่สามารถดำเนินงานให้แล้วเสร็จตามเงื่อนไขและระยะเวลาที่ระบุไว้ได้ ผู้รับจ้างจะต้องแจ้งเหตุหรือพฤติการณ์ดังกล่าว พร้อมแนบหลักฐานเป็นหนังสือถึงผู้ว่าจ้างภายใน 15 วันนับแต่วันที่เหตุสุดวิสัยสิ้นสุดลง หรือภายในระยะเวลาที่ระบุในสัญญาแล้วแต่กรณี เพื่อขอผ่อนผันค่าปรับหรือขยายเวลาการทำงาน

ทั้งนี้หากผู้รับจ้างไม่แจ้งภายในระยะเวลาที่กำหนด จะไม่สามารถนำเหตุสุดวิสัยมาอ้างในภายหลังได้ เว้นแต่เป็นกรณีที่เกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีหลักฐานชัดเจน หรือหน่วยงานของรัฐทราบอยู่แล้วตั้งแต่ต้น

“ในกรณีที่เหตุสุดวิสัยเกิดในพื้นที่หนึ่งแต่ส่งผลกระทบต่อการดำเนินงานในอีกพื้นที่หนึ่ง อาจได้รับการพิจารณาให้ถือเป็นเหตุสุดวิสัยได้เช่นกัน แต่ต้องพิจารณาตามลักษณะเฉพาะของแต่ละกรณี โดยสัญญาทั้งสามประเภทได้ให้สิทธิผู้รับจ้างในการขอผ่อนผันค่าปรับหรือขยายเวลาได้ในลักษณะเดียวกัน” นรินทร์ กล่าว

นรินทร์ แสดงความเห็นว่า สำหรับกรณีที่ตรวจสอบแล้วพบว่าเป็นเหตุสุดวิสัยจริง จะต้องพิจารณาตามสัญญากลางของกรมบัญชีกลาง ซึ่งสัญญาระบุไว้ในมาตรา 11 ว่าผู้รับจ้างต้องรับผิดชอบต่ออุบัติเหตุ ความเสียหาย หรือภยันตรายที่เกิดจากการปฏิบัติงานของตน รวมถึงความเสียหายที่เกิดจากลูกจ้างหรือตัวแทนของผู้รับจ้าง แม้เหตุจะเกิดจากเหตุสุดวิสัยก็ตาม โดยต้องซ่อมแซมหรือเปลี่ยนสิ่งของให้กลับสู่สภาพเดิม โดยผู้รับจ้างเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายทั้งหมด ความรับผิดดังกล่าวจะสิ้นสุดลงเมื่อผู้ว่าจ้างได้รับมอบงานครั้งสุดท้าย นอกจากนี้ ผู้รับจ้างยังต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายใด ๆ ที่เกิดแก่บุคคลภายนอก หากผู้ว่าจ้างถูกฟ้องร้องหรือชดใช้ค่าเสียหายแทน ผู้รับจ้างจะต้องดำเนินการแก้ต่างและชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ว่าจ้างทั้งหมดด้วยค่าใช้จ่ายของตนเอง