นับถอยหลังเข้าสู่เดือนกันยายน 2569 ชื่อของ "สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน)" หรือ บจธ. ที่คนทั่วไปเรียกติดปากว่า "ธนาคารที่ดิน" กำลังจะถูกลบออกจากผังหน่วยงานของรัฐไทย
นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี เปิดเผยว่า นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี ได้มอบนโยบายปฏิรูปโครงสร้างหน่วยงานภาครัฐเพื่อลดความซ้ำซ้อนของภารกิจ โดย บจธ. จะเป็นหน่วยงานแรกที่ถูก "ยุบ" นำร่อง เนื่องจากมีภารกิจซ้ำซ้อนและมีการขยายเวลาการดำเนินงานมานานหลายปี เบื้องต้นจะโอนภารกิจไปรวมกับ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) แทน
นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี
อย่างไรก็ตามหากย้อนอ่านเอกสารที่ผ่านการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี จะพบว่าเรื่องนี้ไม่ใช่การ "ยุบกะทันหัน" อย่างที่ดูจากหน้าข่าว หากแต่เป็นบทสรุปของหน่วยงานที่ถูกออกแบบมาให้มี "วันหมดอายุ" ติดตั้งอยู่ในตัวเองตั้งแต่วันแรกที่ก่อตั้ง
องค์การมหาชนที่มี "วันหมดอายุ" เขียนไว้ในกฎหมาย
บจธ. จัดตั้งขึ้นตาม พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2554 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 10 พฤษภาคม 2554 มีผลบังคับใช้วันที่ 9 มิถุนายน 2554 โดยมีภารกิจหลักในการจัดตั้ง "ธนาคารที่ดิน" และกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน ช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนให้เข้าถึงที่ดินทำกิน
หัวใจของปัญหาอยู่ที่ มาตรา 40 ซึ่งกำหนดให้สถาบันเป็นอันยุบเลิกเมื่อเข้าเงื่อนไขข้อใดข้อหนึ่ง คือ (1) มีการจัดตั้งธนาคารที่ดินหรือองค์กรอื่นที่มีวัตถุประสงค์ทำนองเดียวกันขึ้นมาแทน หรือ (2) พ้นกำหนดระยะเวลา 5 ปี นับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกามีผล แม้จะยังไม่มีการจัดตั้งธนาคารที่ดินก็ตาม
นั่นหมายความว่า บจธ. ถูกตั้งขึ้นเป็น "หน่วยงานเฉพาะกิจ" ที่ต้องรีบทำงานให้เกิดธนาคารที่ดินตัวจริงภายใน 5 ปี ไม่เช่นนั้นก็ต้องปิดตัวเองโดยอัตโนมัติ ซึ่งเส้นตายแรกคือ 8 มิถุนายน 2559
ต่อลมหายใจ 3 ครั้ง กับภารกิจที่ไม่เคยลุล่วง
เมื่อธนาคารที่ดินตัวจริงไม่เกิดขึ้นตามกำหนด บจธ. จึงต้องอาศัยมติคณะรัฐมนตรีต่ออายุตัวเองครั้งแล้วครั้งเล่า รวมแล้ว 3 ครั้ง ตลอด 9 ปี
ครม. 26 เมษายน 2559 ขยายเวลาไปถึง 7 มิถุนายน 2562
ครม. 5 กุมภาพันธ์ 2562 ขยายเวลาไปถึง 7 มิถุนายน 2565
ครม. 24 พฤษภาคม 2565 ขยายเวลาไปถึง 7 มิถุนายน 2568
ในการเสนอต่ออายุรอบที่ผ่านมา บจธ. ได้ยกร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับใหม่ ขอ ขยายเวลาออกไปอีก 5 ปี ถึง 7 มิถุนายน 2573 โดยให้เหตุผลว่าต้องดำเนินภารกิจช่วยเหลือเกษตรกรอย่างต่อเนื่อง ไม่เช่นนั้นเกษตรกรที่รอความช่วยเหลืออีกจำนวนมากจะได้รับความเดือดร้อน
ทว่าเมื่อเรื่องเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อ 13 พฤษภาคม 2568 ครม. กลับ ไม่ต่ออายุยาว 5 ปีตามที่ขอ แต่ขยายให้เพียงสั้น ๆ ถึง 30 กันยายน 2569 พร้อมตั้งโจทย์ชัดว่าเป็นการขยายเพื่อ "ศึกษาทบทวนบทบาทภารกิจและความจำเป็นในการมีอยู่" ของ บจธ. และในช่วงเวลานี้ให้ปฏิบัติภารกิจ เท่าที่จำเป็นและไม่ซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่น เท่านั้น
นั่นเท่ากับว่าการต่ออายุรอบล่าสุด ไม่ใช่ "ไฟเขียว" ให้ไปต่อ แต่เป็นการตั้งนาฬิกานับถอยหลังครั้งสุดท้าย และคำตอบของการ "ทบทวนความจำเป็น" ก็กำลังชัดเจนขึ้นแล้วในวันนี้ คือ ยุบ แล้วโอนงานให้ สคทช.
ประเมินไม่ผ่าน 2 มิติ ซ้ำซ้อน "ทับเส้น" หน่วยงานอื่น
เหตุผลเชิงลึกที่ทำให้ บจธ. เดินมาถึงจุดนี้ ปรากฏชัดในผลการประเมินความคุ้มค่า ซึ่งจัดทำตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันฯ
ผลประเมินปี 2564 และ 2565 ให้ผลตรงกันคือ บจธ. ผ่านเพียง 2 จาก 4 มิติ ได้แก่ มิติที่ 1 (ประสิทธิภาพ) และมิติที่ 4 (การกำกับดูแลกิจการ) แต่ ไม่ผ่านมิติที่ 2 (ประสิทธิผล) และมิติที่ 3 (ผลกระทบ) โดยผู้ประเมินให้เหตุผลว่า แม้ บจธ. จะดำเนินโครงการตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนดได้สำเร็จ แต่ยังไม่แสดงให้เห็นถึงความสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งครบทั้ง 5 ประการเมื่อเทียบกับงบประมาณที่ได้รับ อันเนื่องมาจากข้อจำกัดในการบริหารงานและการประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
ที่สำคัญยิ่งกว่านั้นคือข้อสังเกตใน มิติที่ 5 ที่ระบุว่า ภารกิจ วิธีการ รูปแบบการให้ความช่วยเหลือ รวมถึงกลุ่มเป้าหมายของ บจธ. มีบางส่วนซ้ำซ้อนหรือคล้ายคลึงกับหน่วยงานของรัฐที่มีอยู่ในปัจจุบัน และ มิติที่ 6 ที่ชี้ว่าภารกิจของ บจธ. ไม่จำเป็นต้องใช้อำนาจรัฐฝ่ายเดียวในการดำเนินงาน
สองข้อนี้คือ "หลักฐาน" สำคัญที่ถูกหยิบมาใช้สนับสนุนการยุบเลิกในวันนี้
ในมติ ครม. 13 พฤษภาคม 2568 ยังกำชับให้คณะกรรมการพัฒนาและส่งเสริมองค์การมหาชน (กพม.) ประเมินอย่างจริงจังว่า บจธ. มีภารกิจซ้ำซ้อนกับส่วนราชการอื่นจนขาดความคุ้มค่าเชิงภารกิจและงบประมาณหรือไม่ และหากไม่คุ้มค่า "สมควรที่จะยุบเลิกองค์การมหาชนดังกล่าวเสีย"
9ปี บจธ. ทำงานจริงช่วย 1,494 ครัวเรือน 5 พันไร่
อีกด้านหนึ่งที่มักถูกกลบด้วยคำว่า "ซ้ำซ้อน" คือผลงานที่ บจธ. ทำมาตลอด 9 ปี ซึ่งไม่ได้ว่างเปล่า
ตามรายงาน บจธ. สามารถกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืนให้เกษตรกรและผู้ยากจนได้ 1,494 ครัวเรือน รวมเนื้อที่ 5,048-0-44 ไร่ ผ่านโครงการหลัก ได้แก่
โครงการบริหารจัดการที่ดินอย่างยั่งยืน (รูปแบบกลุ่ม) 12 พื้นที่ เนื้อที่ 1,234-2-17.7 ไร่ ช่วยเหลือ 478 ครัวเรือน
โครงการนำร่องธนาคารที่ดิน ใน 4 ชุมชนพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่และลำพูน เนื้อที่รวม 742-2-72.4 ไร่ 302 ครัวเรือน
โครงการป้องกันและแก้ไขปัญหาการสูญเสียสิทธิในที่ดิน ช่วยแก้ปัญหาที่ดินหลุดมือจากการจำนองและขายฝาก เนื้อที่ 2,406-1-42.1 ไร่ 392 ราย
โครงการตัวกลางที่ดิน ซึ่งเป็นนวัตกรรมใหม่เพื่อเพิ่มโอกาสเข้าถึงที่ดิน เนื้อที่ 664-2-12.1 ไร่ 104 ครัวเรือน
คำถามที่ตามมาจึงเป็นเรื่องชวนคิดว่า เมื่อยุบ บจธ. แล้ว โครงการช่วยเหลือเกษตรกรและกลุ่มชุมชนที่กำลังดำเนินอยู่จะถูกส่งต่อ สคทช. อย่างไร และเกษตรกรที่ยังรอความช่วยเหลืออีกจำนวนมากจะได้รับการดูแลต่อเนื่องหรือไม่ โดยเฉพาะเมื่อ สคทช. เองก็มีภารกิจเชิงนโยบายเป็นหลัก มากกว่างานลงพื้นที่จัดหาที่ดินแบบที่ บจธ. ทำ
ปมเวลา ต่ออายุยุคหนึ่งรัฐบาล สั่งยุบอีกยุครัฐบาล
อีกมุมที่น่าสังเกตคือ "ไทม์ไลน์ทางการเมือง" ของเรื่องนี้
ร่างพระราชกฤษฎีกาขยายเวลาที่เสนอเข้า ครม. และมติต่ออายุถึง 30 กันยายน 2569 นั้น ลงนามเสนอโดยนายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรี ในฐานะผู้กำกับดูแล บจธ. ในช่วงรัฐบาลก่อนหน้า ขณะที่การตัดสินใจ "ยุบ" ที่กำลังเดินหน้าในเวลานี้ เกิดขึ้นภายใต้รัฐบาลนายอนุทิน โดยมีนายปกรณ์เป็นผู้ขับเคลื่อนนโยบายปฏิรูปโครงสร้างภาครัฐ
จึงเท่ากับว่าหน่วยงานที่เพิ่งได้รับการต่ออายุเพื่อ "ทบทวนความจำเป็น" เมื่อกลางปี 2568 กำลังจะได้คำตอบภายในกรอบเวลาเดียวกันนั้นเอง แต่จากมือของคณะผู้บริหารประเทศชุดใหม่
ไม่ใช่แค่ บจธ.: ป.ย.ป. และอีก 4-5 องค์การมหาชนจ่อคิว
นายปกรณ์ย้ำว่า บจธ. เป็นเพียง "หน่วยแรก" ของแผนใหญ่ รัฐบาลอยู่ระหว่างพิจารณายุบหน่วยงานที่มีภารกิจซ้ำซ้อนอื่น ๆ อาทิ สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) และองค์การมหาชนอีกประมาณ 4-5 หน่วยงาน ที่ไม่ผ่านการประเมินติดต่อกันหลายปี ซึ่งจะทยอยดำเนินการเพื่อไม่ให้กระทบบุคลากรเดิม
"หลายหน่วยงานนอกจากมีภารกิจทับซ้อนกับหน่วยงานอื่นมาอย่างต่อเนื่อง บางแห่งถูกเสนอให้ยุบเลิกมานานแต่ยังไม่มีผลในทางปฏิบัติ… ก็จำเป็นต้องพิจารณายุบเลิก ซึ่งนายกฯ ได้มอบนโยบายมาแล้ว" นายปกรณ์ระบุ
รองนายกฯ ให้เหตุผลเชิงหลักการว่า การตั้งหน่วยงานจำนวนมากโดยไม่คำนึงถึงความซ้ำซ้อนจะกระทบเศรษฐกิจและงบประมาณของประเทศ การลดขนาดองค์กรและบุคลากรจะช่วยให้บริหารงบได้คุ้มค่าขึ้น และนำเงินที่ประหยัดได้ไปดูแลค่าตอบแทนและสวัสดิการของข้าราชการที่ยังอยู่ในระบบ พร้อมยกระดับบริการประชาชนด้วยเทคโนโลยีสมัยใหม่
ชะตากรรมพนักงาน "เออร์ลี่" หรือโอนย้าย ตัดสิทธิพิเศษ
โจทย์ที่ละเอียดอ่อนที่สุดคือ "คน" โดยรัฐบาลวางแนวทางรองรับบุคลากรไว้ 2 ทางเลือก
ทางเลือกที่ 1 เปิดโครงการเกษียณอายุก่อนกำหนด (เออร์ลี่รีไทร์) สำหรับผู้สมัครใจออกหรือจะออกไปประกอบธุรกิจส่วนตัว
ทางเลือกที่ 2 กลุ่มที่ต้องการทำงานต่อ รัฐจะจัดหาหน่วยงานใหม่รองรับ แต่มีเงื่อนไขว่าสิทธิประโยชน์และค่าตอบแทนต้องเป็นไปตามมาตรฐานระบบราชการกลาง จะไม่ได้รับสิทธิพิเศษเฉพาะตัวเหมือนที่เคยกำหนดในกฎหมายจัดตั้งเดิมอีกต่อไป
ประเด็นนี้เชื่อมโยงกับปัญหาเรื้อรังที่ บจธ. เคยรายงานเองว่า การมี "กำหนดเวลายุบเลิก" อยู่ในกฎหมาย ทำให้สรรหาและรักษาบุคลากรได้ยาก เพราะสถานะของหน่วยงานไม่แน่นอนมาโดยตลอด
ส่วนกรณีที่อาจมีการชุมนุมคัดค้าน นายปกรณ์กล่าวว่า ต้องอยู่กันด้วยเหตุผล และวิธีการแบบเดิม ๆ ควรเลิกได้แล้ว เพราะหากดูจากตัวเลขงบประมาณและยังทำเช่นเดิม ประเทศจะเดินต่อไม่ได้
บทสรุปองค์กรที่ "เกิดมาพร้อมวันหมดอายุ"
เรื่องราวของ บจธ. จึงเป็นกรณีศึกษาที่สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างขององค์การมหาชนไทยได้อย่างครบถ้วน หน่วยงานที่ตั้งขึ้นด้วยเจตนารมณ์ดี เพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินตามแนวรัฐธรรมนูญและยุทธศาสตร์ชาติ แต่ถูกออกแบบให้เป็นเพียง "สะพานชั่วคราว" สู่การตั้งธนาคารที่ดินตัวจริงที่ไม่เคยเกิดขึ้น
เมื่อสะพานถูกต่ออายุครั้งแล้วครั้งเล่าโดยไม่ถึงฝั่ง ประกอบกับผลประเมินที่ไม่ผ่านและข้อครหาเรื่องความซ้ำซ้อน จุดจบด้วยการยุบรวมเข้ากับ สคทช. จึงกลายเป็นบทสรุปที่ถูกปูทางมายาวนาน
คำถามที่ต้องจับตาต่อจากนี้จึงไม่ใช่แค่ "ยุบเมื่อไร" แต่คือ ภารกิจกระจายการถือครองที่ดินให้คนจน และชะตากรรมของโครงการที่ค้างท่ออยู่ จะถูกสานต่ออย่างไรหลังปิดสวิตช์ บจธ. ก่อนที่รัฐบาลจะเดินหน้ายุบองค์การมหาชนอีก 4-5 แห่งเป็นรายต่อไป.
เอกสารประกอบ: หนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง ร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... และมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 13 พฤษภาคม 2568
